Weltmacht EU?

Die geopolitische Ambition der Europäischen Kommission

Ende 2019 nahm eine neue Europäische Kommission ihre Arbeit auf – mit einem hohen außenpolitischen Gestaltungsanspruch. Ihre Präsidentin Ursula von der Leyen unterstrich mehrfach, eine „geopolitische Kommission“ führen zu wollen. Auch der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Josep Borrell, forderte, man müsse „die Sprache der Macht neu lernen“ und sich als „geostrategischer Akteur der obersten Kategorie“ begreifen.

Diese Äußerungen deuteten auf einen Wandel des Selbstverständnisses hin. Denn die EU galt lange als „normative Macht“, die eine Kultur der politischen Zurückhaltung pflegt und versucht, ihre Partner durch den Einsatz von „soft power“ zu beeinflussen. Letztere beruht nicht auf militärischem Zwang oder wirtschaftlichem Druck, sondern auf der Attraktivität von Idealen, Werten und politischen Institutionen.

Zwar gibt es bereits seit mehreren Jahrzehnten Rufe nach einer aktiveren außenpolitischen Rolle der EU. In einem veränderten globalen Kontext stoßen sie jedoch auf wesentlich größere Resonanz. Denn die Weltordnung befindet sich im Umbruch. Insbesondere die graduelle Erosion des regelbasierten Multilateralismus als Grundprinzip der internationalen Beziehungen, die Verschlechterung des transatlantischen Verhältnisses während der Präsidentschaft Donald Trumps, der Brexit, der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine sowie die sich verschärfende sino-amerikanische Großmächtekonkurrenz sind Entwicklungen, die aus europäischer Sicht Anlass zur Sorge bereiten. Durch diese weltpolitischen Entwicklungen wächst der Druck, das Selbstverständnis an die globalen Machtrealitäten anzupassen. Diese sind nicht nur normativ und regelbasiert bestimmt – sie werden immer mehr von geopolitischen und auch geoökonomischen Aspekten geprägt.

Aufgrund der schwach ausgeprägten und relativ diffusen außenpolitischen Entscheidungskompetenzen erschien es jedoch fraglich, ob die Ambition einer „geopolitischen Kommission“ mit der Handlungswirklichkeit in Einklang gebracht werden kann. Die Außenpolitik der EU lässt sich grundsätzlich als mehrdimensionales Mosaik beschreiben. Den Kernbereich bildet die seit dem Vertrag von Maastricht bestehende Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie ihr sicherheitspolitischer Arm, die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Da es sich dabei um besonders souveränitätssensible Politikbereiche handelt, sind diese Handlungsfelder nach wie vor stark intergouvernemental und vom Prinzip der Einstimmigkeit bei Entscheidungen geprägt. Das bedeutet, der Einfluss der Mitgliedstaaten ist hier besonders groß, während die Kommission traditionell nur eine Nebenrolle spielt. Außenpolitische Wirksamkeit kann diese vorrangig durch den Rückgriff auf Kompetenzen entfalten, die im ökonomischen Bereich liegen. Dazu zählen beispielsweise die Außenhandelspolitik, die Entwicklungszusammenarbeit und die humanitäre Hilfe.

Erfolgreiche Politikgestaltung im Krisenmodus

Auch bei internationalen Bedrohungslagen wird in der Regel erwartet, dass der Europäische Rat die Rolle des Krisenmanagers übernimmt und die zentralen Entscheidungen im Rahmen der Gipfel der Staats- und Regierungschefs getroffen werden. Auf der anderen Seite eröffnen Ausnahmesituationen politischen Akteuren immer auch neue Handlungskorridore. In der Vergangenheit konnte die Kommission diese „windows of opportunities“ wiederholt nutzen, um ihre Position zu stärken.

Coronapandemie

Nur wenige Tage nach Amtsantritt der neuen Europäischen Kommission unter Ursula von der Leyen entwickelte sich eine Krise globalen Ausmaßes. Die COVID-19-Pandemie stellte die EU vor beispiellose Herausforderungen, insbesondere auf gesundheitspolitischer und wirtschaftlicher Ebene. Unter Führung der ersten weiblichen Präsidentin agierte die Kommission in der Frühphase der Pandemie schnell und proaktiv.

Bereits Anfang Januar 2020 machte ihre Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (GD SANTE) im Rahmen des Frühwarn- und Reaktionssystems (EWRS) auf die sich zuspitzende Entwicklung aufmerksam. Als die Weltgesundheitsorganisation (WHO) Ende des Monats eine „gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite ausrief“, hatte die Kommission bereits erste Maßnahmen ergriffen und beispielsweise EU-Mittel für die Erforschung des Virus bereitgestellt. Im weiteren Verlauf übernahm sie außerdem eine wichtige Koordinierungsfunktion, wie sich bei der gemeinsamen Impfstoffbeschaffung und -verteilung innerhalb der EU zeigte. Demgegenüber brachte der Europäische Rat selten eigene Vorschläge vor, sondern unterstützte vielmehr die Initiativen der Kommission. Diese weitete ihren Einfluss entschieden auf Politikbereiche aus, die zuvor eher in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten gesehen worden waren.

Neben EU-internen Maßnahmen forcierte die Kommission im Rahmen der weltweiten Krisenreaktion auch Partnerschaften und Initiativen mit externen Akteuren. So arbeitete sie eng mit der WHO sowie der G20 zusammen und unterstützte beispielsweise die COVAX-Initiative (COVID-19 Vaccines Global Access) von Anfang an. Diese Aktion wurde ins Leben gerufen, um auch Ländern mit geringer Kaufkraft Zugang zu den stark nachgefragten Vakzinen zu ermöglichen.

Mit ähnlicher Zielsetzung formierte sich im April 2020 außerdem das „Team Europe“. Der Ansatz bündelte erstmals die entwicklungspolitischen Beiträge der Europäischen Kommission, der EU-Mitgliedstaaten sowie der EU-Finanzinstitutionen (Europäische Investitionsbank und Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung). Bis Anfang 2022 stellte das „Team Europe“ 46 Milliarden Euro zur Verfügung und unterstützte 130 Staaten bei der Reaktion auf die Pandemie und ihre Folgen. Am meisten profitierten afrikanische Länder. Sie erhielten rund zehn Milliarden Euro. Mittlerweile hat sich „Team Europe“ zu einem übergreifenden Ansatz der gemeinsamen europäischen Außen- und Entwicklungspolitik weiterentwickelt. Er soll dazu beitragen, die Wirksamkeit und Sichtbarkeit der EU-Aktivitäten auf der globalen Bühne zu erhöhen.

Obwohl die EU während der COVID-19-Pandemie also erhebliche finanzielle Mittel bereitstellte, um Drittstaaten zu unterstützen, und sich auch als größter Geber sowie Exporteur von Vakzinen engagierte, wurde dieser Einsatz in den Zielländern nicht immer im entsprechenden Maße wahrgenommen. Das erklärt sich zum einen durch das Handeln in multilateralen Organisationen wie der WHO. Auf diese Weise war man als Einzelakteur vor Ort weniger sichtbar. Weil sich die EU zu Beginn der Impfkampagne hauptsächlich auf die Versorgung der eigenen Mitgliedstaaten fokussierte, verfestigte sich in Ländern des Globalen Südens außerdem der Vorwurf des „Impfstoffnationalismus“.

Russischer Angriff auf die Ukraine

Der 24. Februar 2022 markierte dann einen weiteren tiefgreifenden Einschnitt. An diesem Tag startete Russland seine großangelegte Militäroffensive gegen die Ukraine. Noch wenige Monate zuvor hatten politische Beobachter den EU-Staaten nicht zugetraut, sich auf eine einheitliche Strategie gegenüber der Russischen Föderation zu verständigen. Doch die völkerrechtswidrige Invasion wurde als direkter Angriff auf das Freiheits- und Ordnungsverständnis der EU wahrgenommen. Binnen weniger Tage stellte diese der Ukraine Militärhilfe in Milliardenhöhe zur Verfügung – ein bislang einmaliger Vorgang. Außerdem wurde der Aggressor mit mehreren, in ihrer Härte bislang unübertroffenen Sanktionspaketen belegt. Obwohl für die EU-Mitgliedstaaten politisch sensible Bereiche berührt waren, brachte sich die Kommission stärker als üblich in den Prozess ein. Der immense Handlungsdruck in den ersten Monaten nach dem Angriff führte dazu, dass fast alle Sanktionsvorschläge der Kommission akzeptiert wurden. Die hohe Reaktionsgeschwindigkeit konnte erreicht werden, weil sich von der Leyen und ihr Kabinett bereits seit Ende 2021 auf das Worst-Case-Szenario eines russischen Angriffs eingestellt und frühzeitig eng mit ihren US-amerikanischen Partnern abgestimmt hatten.

Obwohl die EU-Sicherheitspolitik eigentlich eine Domäne intergouvernementaler Koordination ist, übernahm die Europäische Kommission auch bei der Reaktion auf den russischen Angriffskrieg eine Führungsrolle. Komplementär zu den Sanktionen gegen Russland setzte sie sich auch für eine finanzielle, humanitäre und militärische Unterstützung der Ukraine ein. Allerdings ging sie dabei vorsichtig und schrittweise vor und blieb offen für die Vorschläge der Mitgliedstaaten. Durch ihre schnelle und konsequente Sanktionspolitik stieg die EU zu einem zentralen Akteur in der Ukrainekrise auf. Dieser Umstand wurde auch von den USA anerkannt, was der Besuch von US-Präsident Joe Biden beim EU-Gipfel einen Monat nach dem Überfall unterstrich.

A Payer but still no Player? Die Wahrnehmung der EU in der Welt

Wer glaubwürdig einen geopolitischen Gestaltungsanspruch vertreten möchte, ist darauf angewiesen, von anderen weltpolitischen Akteuren als gleichgewichtiger Partner oder ernstzunehmender Gegenspieler akzeptiert zu werden. Auch wenn das brutale Vorgehen Russlands gegen die Ukraine den Blick darauf verstellt, wird das Kräftemessen der Großmächte nicht vorrangig mit militärischen, sondern kommerziellen und industriepolitischen Mitteln ausgetragen. Der ökonomische Bereich, in dem die Europäische Kommission über weitreichende Kompetenzen verfügt, wird deshalb sicherheitspolitisch immer relevanter.

Die EU wurde durch den Brexit und die Krisen der vergangenen Jahre geschwächt. Dennoch ist sie nach wie vor eine Weltwirtschaftsmacht, die sich mit den USA und China auf Augenhöhe befindet. Weil sie sich auf globaler Ebene aber lange als „normative Zivilmacht“ gerierte, gilt sie in anderen Regionen der Welt gleichzeitig als wirtschaftlicher Riese wie auch handlungsschwacher politischer Zwerg. Diese Perzeption hat sich mancherorts sogar verstärkt. Das zeigt beispielsweise der Blick nach Südostasien. Dort genießt die EU insbesondere aufgrund ihrer wirtschaftlichen Potenz vergleichsweise großes Vertrauen. Andererseits ist die Skepsis gestiegen, weil ihr sowohl der Anspruch als auch die Fähigkeiten abgesprochen werden, eine globale Führungsrolle einzunehmen.

Das Konzept der „geopolitischen Kommission“ impliziert hingegen, dass man nicht nur als „Payer“ wahrgenommen werden will, sondern ein „Player“ ist, der seine Interessen selbstbewusst vertritt. Ursula von der Leyens Kommission versuchte, diesen Anspruch durch mehrere Initiativen zu untermauern. Im Mai 2020 propagierte sie beispielsweise das Konzept der „offenen strategischen Autonomie“, das die EU als unabhängigen und starken globalen Akteur positionieren soll, der in der Lage ist, seine Interessen zu schützen, aber gleichzeitig für internationale Zusammenarbeit offen ist. Während der COVID-19-Pandemie wurde deutlich, dass die EU auf externe Versorgungsketten, insbesondere für medizinische Güter, angewiesen ist. Aufgrund dieser Erfahrungen wollte man Abhängigkeiten von anderen Akteuren reduzieren und die eigene Resilienz stärken. Der Ansatz weist dabei einen eher defensiven Charakter auf. Anstatt ökonomische Abhängigkeiten anderer zu nutzen, um offensiv seine strategischen Ziele zu verfolgen, richtet er sich darauf, Interdependenzen abzubauen, um nicht selbst Opfer geoökonomischer Initiativen anderer zu werden.

Die Ende 2021 von Präsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union angekündigte „Global-Gateway“-Initiative war eine direkte Reaktion auf den Erfolg der chinesischen „Belt and Road Initiative“. Letztgenannte steht im Zentrum von Chinas Konnektivitätsstrategie und zielt darauf ab, die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Vernetzung zwischen Ländern entlang der traditionellen Seidenstraßenrouten zu fördern. Ende 2021 hatten nach offiziellen Angaben bereits mehr als 140 Länder an der „Belt and Road Initiative“ partizipiert. Durch die globale Infrastrukturoffensive der EU soll der chinesische Einfluss zurückgedrängt werden.

Doch als Schlüsselinitiative im Systemwettbewerb mit China kann „Global Gateway“ bislang nur sehr bedingt angesehen werden. Die eingeschränkte Wirksamkeit ergibt sich zum einen daraus, dass die Initiative nicht mit den notwendigen finanziellen Ressourcen unterlegt wurde. Zum anderen gelang es nicht, ein kohärentes strategisches Gesamtkonzept zu etablieren, in dem die außen-, wirtschafts-, und entwicklungspolitischen Stränge geschickt miteinander verwoben sind. Aktuell operieren diese noch weitgehend unkoordiniert nebeneinander. Obwohl mit der Initiative eine wirkliche Neuausrichtung der Mittelvergabe einhergehen sollte, beinhaltet sie Entwicklungsprojekte, die ohnehin bereits in Planung waren.

Ein generelles Problem, das bereits angeklungen ist, besteht darin, dass die Initiativen und Projekte der Kommission in den Drittstaaten in der Regel kaum bekannt sind. Bis auf einzelne Ausnahmen ist die Öffentlichkeitsarbeit der EU insbesondere in der südlichen Nachbarschaft stark ausbaufähig. Eigentlich sollen die zum Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) gehörenden Delegationen der Europäischen Union die Bevölkerung und Entscheidungsträger über EU-Politiken und -Programme informieren. Sie werden aber offensichtlich kaum wahrgenommen.

Aus geopolitischer Perspektive erfüllen auch bilaterale Investitions- und Handelsabkommen eine wichtige Funktion. Sie sichern den Zugang zu entlegenen Märkten und kritischen Rohstoffen. Es ist absehbar, dass diese Bündnisse im Sinne der angestrebten Diversifizierung für die EU immer wichtiger werden. Die Kommission ist das EU-Organ, das auf dem globalen Markt im Namen der Mitgliedstaaten mit Drittländern verhandelt. Ihre Aufgabe ist es, die unterschiedlichen Positionen zu koordinieren und eine gemeinsame Verhandlungsstrategie zu entwickeln. Um Abkommen zu ratifizieren, ist aber die Zustimmung aller 27 Staaten erforderlich. Diese kann nicht immer erreicht werden, weil die Interessen in vielen Fällen divergieren. Im Ausland wird die EU deshalb häufig nicht als geopolitische Einheit, sondern als Koalition aus 27 Einzelstaaten wahrgenommen.

Ein Beispiel ist das EU-Mercosur-Handelsabkommen, nun bereits seit mehr als 20 Jahren verhandelt und noch immer nicht zu einem erfolgreichen Abschluss gebracht. Durch das Assoziierungsabkommen mit den Staaten des Mercosur-Raumes (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) könnten unter anderem jährlich fast vier Milliarden Euro an Zöllen eingespart werden. Einige EU-Mitgliedstaaten blockieren das Abkommen aber aufgrund innenpolitischer Erwägungen und beschädigen so auch die Glaubwürdigkeit der EU als verlässlicher Handelspartner in anderen Regionen der Welt.

Weltmacht im Entwicklungsstadium

Zu Beginn ihrer Amtszeit war nicht absehbar, mit welchen weltpolitischen Herausforderungen die Europäische Kommission unter der Führung von Ursula von der Leyen in den folgenden fünf Jahren konfrontiert sein würde. Das Management der Coronapandemie sowie die Reaktion auf den russischen Angriffskrieg gegen einen Staat in unmittelbarer Nachbarschaft der EU gehörten sicherlich zu den größten.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Kommission in beiden Fällen das durch den Zeit- und Entscheidungsdruck induzierte Krisenmomentum geschickt nutzte, um die eigene außenpolitische Rolle zu stärken und den Anspruch einer „geopolitischen Kommission“ zu substanziieren. Doch der geopolitische Wettlauf ist ein Marathon, kein Sprint. Es wird wesentlich darauf ankommen, das wirtschaftliche Gewicht der EU noch stärker einzusetzen als bisher, um die eigenen Werte und auch Interessen zu verteidigen. Das impliziert eine ambitionierte, stärker an strategischen Interessen ausgerichtete Handelspolitik, die folgende Ziele fokussiert: die Förderung des gegenseitigen Zugangs zu offenen Märkten, die Gewährleistung der Versorgungssicherheit und Reduzierung europäischer Abhängigkeiten in zentralen Bereichen sowie den Ausbau von Partnerschaften mit Drittstaaten außerhalb von EU, NATO und G7. Dabei muss sich die EU als attraktive Option positionieren, Angebote für eine gleichberechtigte Partnerschaft machen und sich von systemischen Konkurrenten abheben.

Nach wie vor findet die bestehende Weltmarktmacht der EU kein Pendant in einer entsprechenden weltpolitischen Rolle. Fest steht aber auch, dass kein Mitgliedstaat auf lange Sicht allein in der Lage sein wird, im Wettbewerb der Großmächte eine exponierte Rolle zu spielen. Diese Aussicht besteht nur im europäischen Verbund.

Beim EU-Außenhandeln bleiben die größten politischen Herausforderungen Einheit und Kohärenz. In Abwesenheit akuter Krisenkonstellationen wird die EU immer noch zu oft als fragmentierter Akteur wahrgenommen, der Schwierigkeiten hat, seine Interessen klar zu artikulieren. Das schränkt eine effektive Einflussnahme ein und schwächt somit ihre Rolle als globaler Akteur.

Um Flexibilität und Handlungsfähigkeit zu erhöhen, sind institutionelle Erneuerungen notwendig. Diese wurden auch von Kommissionspräsidentin von der Leyen angemahnt. So forderte sie in ihrer ersten „State of the Union Address“ im September 2020 die Einführung des Mehrheitsprinzips in der Außen- und Sicherheitspolitik. Dass die Ausweitung von Beschlussfassungen mit qualifizierter Mehrheit in diesem Bereich auch ohne Vertragsänderungen umsetzbar ist, zeigt der im September 2023 veröffentlichte Bericht einer deutsch-französischen Expertengruppe auf. Demnach könnte die Schaffung eines „Souveränitäts-Sicherheitsnetzes“ für mehr Akzeptanz sorgen. Sollte ein Mitgliedstaat seine wesentlichen nationalen Interessen bedroht sehen, kann er beantragen, den Diskussionsgegenstand an den Europäischen Rat zu verweisen und eine konsensuelle Einigung auf höchster politischer Ebene herbeizuführen. Auf die Vorbehalte kleinerer EU-Staaten könnte beispielsweise durch eine Neugewichtung der Stimmrechte eingegangen werden.

Ob Vorschläge wie diese tatsächlich politisch umgesetzt werden und in der Praxis zu mehr Flexibilität führen, wird sich zeigen. Handlungsdruck ist jedoch vorhanden. Die weltpolitische Lage ändert sich und die Europäische Union steht an einer kritischen Wegscheide. Die „Weltmacht EU“ befindet sich indessen noch im Entwicklungsstadium. Zwischen Rhetorik und politischer Realität besteht weiterhin eine Diskrepanz. Seit dem Amtsantritt der von der Leyen-Kommission ist das Missverhältnis aber zumindest ein Stück kleiner geworden.

Felix Manuel Müller ist Referent für Europapolitik inder Hauptabteilung Analyse und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung.

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