Dieser Text wurde im Juni 2018 aktualisiert.
Die Situation palästinensischer Flüchtlinge ist aufgrund der großen Anzahl der Betroffenen sowie der lang anhaltenden Dauer des Problems weltweit einmalig. Ursprung der Flüchtlingspopulation ist der erste arabisch-israelische Krieg, der 1948 in Reaktion auf die Ausrufung des Staates Israel auf einem Teil des ehemaligen britischen Mandatsgebiets Palästina ausbrach. Laut Schätzungen der Vereinten Nationen (VN) wurden während des Krieges rund 774.000 Palästinenser vertrieben oder zur Flucht gezwungen. Große Fluchtbewegungen fanden in das Westjordanland und den Gazastreifen statt, weitere bedeutende Zielländer waren Jordanien, Syrien und der Libanon. Rund 48.000 Personen verblieben als Binnen-flüchtlinge innerhalb des neuen israelischen Staatsgebietes.
In das kollektive Gedächtnis der Palästinenser sind die Ereignisse als „die Katastrophe“ (arabisch: al-Nakba) eingegangen. Das Trauma der Flucht und Vertreibung dient als zentrales, identitätsstiftendes Element innerhalb des palästinensischen Narratives. Viele Palästinenser hoffen auch siebzig Jahre nach dem Krieg auf eine Rückkehr in ihre Heimat oder das Zuhause ihrer Vorfahren. In Israel ist diese Forderung mit tiefsitzenden Ängsten verbunden. Die Flüchtlingsproblematik berührt historische Narrative und die kollektive israelische Identität, die eine Mitverantwortung für die Flucht und Vertreibung bis heute von sich weist. Die mögliche Rückkehr wird vielmehr als eine Gefahr für die jüdische Mehrheit und den jüdischen Charakters Israels wahrgenommen. Die Flüchtlingsfrage ist daher eines der emotionalsten Themen des israelisch-palästinensischen Konfliktes.
Das Flüchtlingswerk UNRWA
Als Reaktion auf die Flüchtlingskrise wurde 1949 das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA) als Unterorganisation der Generalversammlung der VN gegründet. Laut ihrem Mandat ist die UNRWA ein temporäres humanitäres Hilfsprogramm, das durch fortlaufende Unterstützung für Palästina-Flüchtlinge Hunger und Elend verhindern und die Bedingungen für Frieden und Stabilität fördern soll. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist sie auf die fünf Operationsgebiete Westjordanland (einschließlich Ost-Jerusalems), Gazastreifen, Jordanien, Syrien und Libanon begrenzt, obwohl sich Flüchtlingspopulationen auch in anderen Ländern wie etwa Ägypten, Irak und Saudi Arabien niedergelassen haben. Heutzutage konzentriert sich die UNRWA insbesondere auf soziale Dienstleistungen in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Sozialfürsorge. Alle durch das UNRWA-Mandat erfassten Personen innerhalb des Operationsgebietes können diese Dienstleistungen in Anspruch nehmen.
Als humanitäres Hilfsprogramm hat die UNRWA kein politisches Mandat, um an der Vermittlung einer Lösung der Flüchtlingsfrage mitzuwirken. Solch eine dauerhafte Lösung kann nur durch politische Verhandlungen zwischen den Konfliktparteien und unter angemessener Einbeziehung der Flüchtlinge erzielt werden. Innerhalb der VN obliegt die Vermittlung einer solchen Lösung Institutionen wie dem Sicherheitsrat, dem Generalsekretariat, dem Sonderbeauftragten für den Friedensprozess (UNSCO) und der Generalversammlung. Da sich eine Verhandlungslösung bisher noch nicht materialisiert hat, stellt die Generalversammlung regelmäßig fest, dass die Arbeit der UNRWA weiterhin notwendig ist. Seit 1951 wurde das UNRWA-Mandat daher im dreijährigen Turnus erneuert, zuletzt im Jahr 2017. UNRWA bedarf zur Fortführung ihrer Aktivitäten zudem der fortdauernden Zustimmung der Gastländer, die bisher stets gewährt wurde. So bat auch Israel nach seiner Besetzung des Westjordanlandes und des Gazastreifens im Jahr 1967 die UNRWA, ihre Arbeit in diesen Gebieten fortzuführen. Trotz widerkehrender Kritik an der Funktionsweise der UNRWA aus dem rechten Parteienspektrum heraus hat Israel seine Zustimmung zu der humanitären Mission bisher aufrechterhalten.
Definition der „Palästina-Flüchtlinge“ nach UNRWA
Obwohl der Begriff „Palästina-Flüchtling“ zentral für die Arbeit der UNRWA ist, liegt keine Definition der VN-Vollversammlung vor. Die VN-Vollversammlung genehmigt jedoch implizit die in den jährlichen Berichten des UNRWA-Generalsekretärs enthaltenen Arbeitsdefinitionen. Laut Artikel III.A.1. der aktuellsten Zulässigkeits- und Registrierungsrichtlinien können sich all jene als Palästina-Flüchtling registrieren lassen, „deren ständiger Wohnsitz zwischen dem 1. Juni 1946 und dem 15. Mai 1948 in Palästina lag und die ihren Wohnsitz und ihre Lebensgrundlage als Resultat des Konflikts von 1948 verloren haben. Palästina-Flüchtlinge und Nachkommen männlicher Palästina-Flüchtlinge, einschließlich adoptierter Kinder, können sich für UNRWA Dienstleistungen registrieren. Das Flüchtlingswerk akzeptiert neue Anträge von Personen, die sich als Palästina-Flüchtlinge registrieren lassen möchten.“
Zum ersten Januar 2017 zählte die UNRWA rund 5.340.000 registrierte Palästina-Flüchtlinge. Nach Angabe des Palästinensischen Statistikbüros betrug die weltweite palästinensische Gesamtpopulation Ende 2016 rund 12.7 Millionen. Damit halten circa 42 Prozent der Palästinenser den Flüchtlingsstatus der UNRWA. Jedoch sind nicht alle Personen mit einem theoretischen Anspruch tatsächlich bei der UNRWA registriert. Die palästinensische NGO BADIL ging 2015 davon aus, dass rund 25 Prozent der Antragsberechtigten nicht als Palästina-Flüchtlinge registriert sind. Zudem befinden sich nicht alle registrierten Palästina-Flüchtlinge innerhalb eines der fünf UNRWA-Operationsgebiete. Ein 2017 im Libanon durchgeführter Zensus hat beispielsweise ergeben, dass sich rund 175.000 Palästinenser im Libanon aufhalten, während für das UNRWA-Operationsgebiet Libanon zum ersten Januar 2017 rund 465.000 Palästina-Flüchtlinge registriert waren. Da es sich um einen rechtlichen Status handelt erlischt dieser auch dann nicht, wenn sich Palästina-Flüchtlinge in ein Drittland begeben. Sobald diese Personen in eines der UNRWA-Operationsgebiete zurückkehren, können sie bei Bedarf wieder Dienstleistungen der UNRWA in Anspruch nehmen.
Weitere Dienstleistungsempfänger der UNRWA
Mehrere Personengruppen können sich für UNRWA-Dienstleistungen registrieren lassen, ohne zur Population der registrierten Palästina-Flüchtlinge hinzugezählt zu werden. Dies betrifft Personen, die zur Zeit der ersten Registrierung in den 50er Jahren zwar nicht alle Kriterien eines Palästina-Flüchtlings erfüllten, jedoch signifikante Verluste während des Konflikts von 1948 erlitten haben. Männliche Nachkommen der so registrierten Personen können sich ebenfalls registrieren lassen, gänzlich neue Bewerbungen für diese Kategorien sind hingegen nicht mehr möglich. Darüber hinaus können sich auch bestimmte Familienangehörige registrierter Palästina-Flüchtlinge für UNRWA-Dienstleistungen registrieren lassen. Zum ersten Januar 2017 kamen damit zu den 5.340.000 registrierten Palästina-Flüchtlinge weitere 511.000 registrierte Dienstleistungsempfänger hinzu.
Auf Bestreben der VN-Vollversammlung wurde das Mandat der UNRWA in bestimmten Situationen auch auf weitere Personengruppen ausgeweitet, um flexibel humanitäre Hilfe leisten zu können. Diese Personengruppen werden genau dokumentiert, jedoch nicht in das Registrierungssystem der UNRWA übernommen. Die bekannteste Gruppe hat ihren Ursprung im Sechs-Tage-Krieges von 1967, während dessen Israel den Gazastreifens, das Westjordanlandes und die syrischen Golanhöhen besetzte. Die UNRWA ging unmittelbar nach dem Krieg von 300.000 Vertriebenen aus, von denen 120.000 bereits als Palästina-Flüchtlinge registriert waren. Rund 200.000 Personen sollen aus dem Westjordanland nach Jordanien geflohen sein, wobei etwa die Hälfte bereits als Palästina-Flüchtlinge registriert war. Seither hat die VN-Vollversammlung das Mandat der UNRWA auch auf weitere Personengruppen ausgeweitet, etwa 1982 nach der israelischen Invasion im Libanon und 2006 nach den gewaltsamen Auseinandersetzungen im Libanon und dem Gazastreifen.
Haushalt der UNRWA und Haushaltskrise 2018
Der Haushalt der UNRWA wird von der VN Vollversammlung eingesehen und genehmigt. Mit der Ausnahme von rund 100 internationalen Mitarbeitern, die durch Beiträge aus dem Haushalt der VN finanziert werden, hängen alle UNRWA Operationen und Projekte von freiwilligen Beiträgen der Geberländer ab. Durch diese Konstellation können Änderungen in der Geberpolitik einzelner Länder starken Einfluss auf die operative Einsatzfähigkeit der UNRWA haben. 2017 standen der UNRWA für ihren Kernhaushalt 635 Millionen US Dollar zur Verfügung. Mit 157 Millionen US Dollar waren die USA die größten Geber, gefolgt von der EU mit 113 Millionen US Dollar. Deutschland steuerte 2017 rund 11 Millionen US Dollar zum Kernhaushalt der UNRWA bei. Für humanitäre Nothilfeapelle im Libanon, Syrien, dem Gazastreifen und dem Westjordanland standen der UNRWA 2017 weitere 487 Millionen US-Dollar zur Verfügung.
Anfang 2018 zeichnete sich für die UNRWA eine massive Unterfinanzierung ab, nachdem die US-Regierung unter Donald Trump im Januar ankündigte, 65 Millionen US Dollar des US-Amerikanischen Beitrags von 125 Millionen US Dollar zum Kernhaushalt der UNRWA zurückzuhalten. Auch weitere Zahlungen für die humanitären Nothilfeapelle wurden in Frage gestellt. Die US-Administration begründete diesen Schritt unter anderem mit der aus ihrer Sicht mangelnden Bereitschaft der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) zu Friedensgesprächen mit Israel. Die Wideraufnahme der humanitären Hilfszahlungen wurde dadurch explizit an politische Forderungen an die palästinensischen Verhandlungsführer gebunden.
Aufgrund dieser Entwicklungen wurde zwischenzeitlich von einem Defizit von bis zu 500 Millionen US Dollar für 2018 gewarnt. Die dadurch drohende Einstellung oder Reduktion humanitärer Hilfsprogramme hätte weitreichende Auswirkungen auf die schwächsten Elemente der palästinensischen Bevölkerung. Betroffen wären beispielsweise die rund 250 UNRWA-Schulen im Gazastreifen, die 2018 mehr als 240.000 Kindern Zugang zu säkularer und kostenloser Bildung ermöglichen. Als Reaktion auf das drohende Defizit rief die UNRWA die Aktion #DignityIsPriceless ins Leben. Während einer Geberkonferenz im März 2018 konnten zusätzliche Beiträge in Höhe von 165 Millionen US Dollar sichergestellt werden. Als größter Einzelspender hat sich Katar verpflichtet, 50 Millionen US Dollar beizusteuern. Zudem sprach sich die Organisation für Islamische Zusammenarbeit (OIC) im Mai 2018 zur Gründung einer religiöse Stiftung aus, die die zukünftige Finanzierung der UNRWA unterstützen soll.
Schutz der Palästina-Flüchtlinge innerhalb der UNRWA Operationsgebiete
Der UNRWA liegt kein Statut und keine Charta zugrunde, die die Rechte registrierter Flüchtlinge in ihren Aufenthaltsorten definiert. Für die Ausgestaltung dieser Rechte sind daher die jeweiligen Aufnahmestaaten verantwortlich. Der Libanon, Syrien und Jordanien richten sich in ihrer Behandlung palästinensischer Flüchtlinge am 1965 verabschiedeten „Casablanca Protocol“ der Arabischen Liga aus. Das nicht-bindende Protokoll ruft die Unterzeichnerstaaten dazu auf, palästinensischen Flüchtlingen keine Staatsbürgerschaft zu gewähren. Obwohl Palästinenserpräsident Mahmud Abbas die arabischen Staaten 2005 dazu aufforderte, palästinensischen Flüchtlingen die Naturalisierung in ihren Aufenthaltsorten zu ermöglichen, halten sich die meisten Staaten an diese Richtlinie. Das Casablanca Protocol räumt palästinensischen Flüchtlingen auf dem Papier jedoch Arbeits-und Bewegungsfreiheit ein. Ein Blick auf die Operationsgebiete der UNRWA zeigt, dass diese Richtlinien vom Libanon, Syrien und Jordanien unterschiedlich umgesetzt werden.
Der Libanon gewährt Palästina-Flüchtlingen keine Staatsbürgerschaft und schränkt deren Teilnahme am öffentlichen Leben stark ein. Erst seit 2005 können Palästina-Flüchtlinge eine Arbeitserlaubnis beantragen. Hiervon sind jedoch weiterhin rund 20 Berufsgruppen mit höherer Qualifikation ausgeschlossen. Der Antragsprozess ist zudem mit hohem administrativem Aufwand verbunden und der Willkür der Arbeitgeber ausgeliefert. Zudem haben Palästina-Flüchtlinge nur stark eingeschränkten Zugriff auf öffentliche Dienstleistungen. So dürfen sie beispielsweise keine öffentlichen Schulen besuchen und können nur sehr begrenzt Dienstleistungen im Gesundheitssektor wahrnehmen. Auch die Bewegungsfreiheit außerhalb der 12 anerkannten UNRWA Flüchtlingslager, in denen beinahe die Hälfte der registrierten Flüchtlinge lebt, ist stark eingeschränkt. Durch diese Faktoren sind die Palästina-Flüchtlinge in sehr hohem Maß von den Dienstleistungen der UNRWA abhängig. Seit 2011 werden die UNRWA-Dienstleistungen zusätzlich von Palästina-Flüchtlingen aus Syrien beansprucht. Ein Zensus aus de
m Jahr 2017 schätzt die Zahl der aus Syrien geflohenen Palästinenser auf 18.000. Viele Flüchtlinge aus Syrien befinden sich seit 2015 illegal im Land, da der Libanon als Reaktion auf die Flüchtlingskrise seine Einreisebedingungen verschärft hat.Auch Syrien gewährt den Palästina-Flüchtlingen keine Staatsbürgerschaft. Anders als im Libanon genießen sie jedoch ähnliche Rechte wie Syrer. Dies schließt den Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zur Gesundheitsversorge mit ein. Der Ausbruch des syrischen Bürgerkriegs 2011 hat palästinensische Flüchtlinge jedoch schwer getroffen. Die Mehrheit von ihnen wurde mehrmals innerhalb Syriens vertrieben, laut Schätzungen der UNRWA haben bis 2018 mehr als 120.000 Palästina-Flüchtlinge das Bürgerkriegsland verlassen. Ihr Status stellt diese Personen nun vor große Probleme, da eine Flucht ohne Staatsbürgerschaft die Aufnahme in einem Drittland äußerst schwierig macht und viele Behörden außerhalb der UNRWA-Operationsgebiete mit dem speziellen Status der Palästina-Flüchtlinge nicht vertraut sind.
Jordanien annektierte 1950 das von ihm während des ersten israelisch-arabischen Krieges besetze Westjordanland. Durch das Staatsbürgerschaftsgesetz (Nationality Law) von 1954 gewährte Jordanien all jenen Palästinensern die Staatsangehörigkeit, deren gewöhnlicher Aufenthaltsort sich zwischen 1949 und 1954 auf jordanischem Staatsgebiet befand. Dies schloss sowohl die Palästina-Flüchtlinge als auch die Bewohner des Westjordanlandes und Ost-Jerusalems mit ein. Nach der israelischen Besetzung des Westjordanlandes von 1967 vollzog König Hussein von Jordanien 1988 eine Wende in seiner Palästina-Politik und gab den Anspruch auf das Westjordanland auf. Hierdurch verlor die im Westjordanland lebende Bevölkerung, einschließlich der dortigen Palästina-Flüchtlinge, ihre jordanische Staatsbürgerschaft. Auch in Jordanien lebenden Palästina-Flüchtlingen wird seither in Einzelfällen mit der Begründung, deren palästinensische Identität zu stärken, die jordanische Staatsbürgerschaft entzogen. Dennoch führt die große Mehrheit der über zwei Millionen Palästina-Flüchtlinge in Jordanien bis heute die jordanische Staatsbürgerschaft. Generell genießen Palästina-Flüchtlinge vollen Zugang zu staatlichen Dienstleistungen und nur rund 17,4 Prozent lebt in einem der 10 offiziellen UNRWA-Lagern. Palästina-Flüchtlinge in diesen Lagern leben jedoch unter schlechteren sozio-ökonomischen Bedingungen als diejenigen außerhalb, weshalb sie unter anderem in ihrem Zugang zu höherer Bildung beeinträchtigt sind.
Anwendbarkeit der Genfer Flüchtlingskonventionen
Nur ein Jahr nach der Gründung der UNRWA wurde 1950 der Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) als Unterorganisation der Generalversammlung der VN ins Leben gerufen. Anders als der UNRWA liegt dem UNHCR mit den 1951 verabschiedeten Genfer Flüchtlingskonventionen und ihrem Zusatzprotokoll von 1967 ein Völkerrechtlicher Vertrag zugrunde, der Flüchtlingen umfassende Rechte zu deren Schutz zugesteht. Beispielsweise legt die Konvention fest, dass Flüchtlingen Bewegungsfreiheit im Aufenthaltsland gewährleistet werden muss (Artikel 26) und dass sich soziale und politische Rechte nicht erheblich von denen der Staatsbürger des Aufenthaltslandes unterscheiden dürfen (Artikel 24). Bis 2017 sind 148 Staaten den Genfer Flüchtlingskonventionen von 1951 und/oder deren Zusatzprotokoll von 1967 beigetreten und haben sich dadurch zum umfassenden Schutz von Flüchtlingen verpflichtet. Zu den Unter-zeichnerstaaten gehören auch Ägypten und Israel, nicht beigetreten sind hingegen unter anderem der Libanon, Syrien und Jordanien.
Anders als bei vorherigen Institutionen wie etwa der UNRWA, die für bestimmte Gruppen von Flüchtlingen gegründet wurden, basiert die Arbeit des UNHCR auf einer allgemein gültigen Definition. Artikel 1A(2) der Genfer Flüchtlingskonvention definiert einen Flüchtling als Person, die „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will.“ Laut dieser Definition können drei Gruppen von Palästinensern als Flüchtlinge betrachtet werden. Dies sind „Palästina-Flüchtlinge“, die seit dem Krieg von 1948 nicht mehr in das neue Staatsgebiet Israels zurückkehren können sowie „Vertriebene“, die nicht in die von Israel 1967 besetzten Palästinensischen Gebiete zurückkehren können. Eine dritte Gruppe besteht aus jenen, die weder „Palästina-Flüchtlinge“ noch „Vertriebene“ sind, jedoch aus der begründeten Furcht vor Verfolgung heraus nicht in die von Israel 1967 besetzten Palästinensischen Gebiete zurückkehren können.
Jedoch wird die Konvention nicht auf alle Personen angewandt, die dieser Definition entsprechen. Laut Artikel 1D der Flüchtlingskonvention soll die Konvention nicht auf Personen angewandt werden, „die gegenwärtig Hilfe von anderen Agenturen der Vereinten Nationen als dem UNHCR erhalten.“ Laut rechtlicher Interpretation des UNHCR von 2002 schließt die Konvention daher palästinensische Flüchtlinge aus, die sich in einem der UNRWA-Operationsgebiete befinden und berechtigt sind, sich bei der UNRWA zu registrieren. Sobald sich eine solche Person jedoch außerhalb der UNRWA-Operationsgebiete befindet und der Flüchtlingsdefinition des UNHCR entspricht, genießt sie automatisch deren Schutz. Dieser Schutz ist aufgehoben, sobald sich die Person wieder zurück in eines der UNRWA-Operationsgebiete begibt. Im Jahr 2016 waren rund 89.000 Palästinenser beim UNHCR als Flüchtlinge registriert, von denen sich rund 70.000 in Ägypten und knapp 8.000 im Irak aufhielten. Die Anzahl palästinensischer Flüchtlinge lässt sich jedoch nicht exakt bestimmen, da nicht alle Personen mit einem solchen Anspruch tatsächlich beim UNHCR registriert sind.
UNRWA und UNHCR im Vergleich
Die UNRWA und der UNHCR unterschieden sich hinsichtlich ihrer Möglichkeiten, den Flüchtlingsstatus einzelner Personen aufzuheben. Von Formfehlern abgesehen hat die UNRWA kein Mandat, den Status der bei ihr registrierten Palästina-Flüchtlinge aufzuheben. Palästina-Flüchtlinge verlieren beispielsweise auch dann nicht ihren Flüchtlingsstatus, wenn sie unter den Schutz des UNHCR geraten oder die Staatsangehörigkeit eines anderen Landes annehmen. Solange die VN-Vollversammlung das gegenwärtige Mandat der UNRWA im dreijährigen Turnus erneuert, behalten Palästina-Flüchtlinge daher ihren Status bei der Agentur. Im Gegensatz hierzu hat der UNHCR das klare Mandat, „permanente Lösungen für das Problem der Flüchtlinge zu suchen“ (Statut UNHCR, Anhang Resolution 428). Beim UNHCR registrierte Flüchtlinge verlieren automatisch ihren Flüchtlingsstatus, sobald eine der sogenannten Beendigungsklauseln (cessation clauses) zutrifft. Dies ist unter anderem der Fall, wenn sie freiwillig durch Integration in das Gastland oder den Umzug in ein aufnahmewilliges Drittland dessen Staatsangehörigkeit erwerben oder wenn sie freiwillig in ihr Heimatland zurückkehren. Die freiwillige Rückkehr (voluntary repatriation) wird hierbei meist als die nachhaltigste und daher erstrebenswerteste Lösung für die Flüchtlinge und die internationale Staatengemeinschaft angesehen.
Sowohl die UNRWA als auch der UNHCR ermöglichen die Weitergabe des Flüchtlingsstatus an die nächste Generation, solange die anfänglichen Registrierungsgründe fortbestehen. Gemäß der Zulässigkeits- und Registrierungsrichtlinien der UNRWA können sich Nachkommen männlicher Palästina-Flüchtlinge ebenfalls für UNRWA-Dienstleistungen registrieren lassen. Im Rahmen des UNHCR nehmen Nachkommen momentan anerkannter Flüchtlinge einen derivativen Flüchtlingsstatus (derivative refugee status) an, der ihnen dieselben Rechte zuspricht wie anderen anerkannten Flüchtlingen. Dieser Status wird solange aufrechterhalten, bis eine der Beendigungsklauseln zutrifft. Der Langzeitstatus als Flüchtling wird durch den UNHCR zwar als problematisch angesehen, ist jedoch nicht ungewöhnlich. Ein Beispiel einer älteren Flüchtlingspopulation sind die als Sahrawi-Flüchtlinge bekannten Vertriebenen aus der West-Sahara, die seit den 1970er Jahren in Flüchtlingslagern in Algerien und Mauretanien untergebracht sind. Laut Statistiken des UNHCR hielten sich 2016 rund 90.000 Sahrawi-Flüchtlinge in Algerien auf, weitere 26.000 Personen in Mauretanien befanden sich in einer flüchtlingsähnlichen Situation.
Das Rückkehrrecht im Völkerrecht
Palästinenser fordern ein umfassendes Rückkehrrecht sowie Entschädigung für die 1948/49 vertriebenen oder geflohenen Palästinenser und deren Nachkommen. Die Basis für diese Forderung bildet die nicht-bindende Resolution 194 der VN Gene-ralversammlung, die sich kurz vor dem Ende des ersten israelisch-arabischen Krieges im Dezember 1948 der Flüchtlingsproblematik widmete. Artikel 11 der Resolution erklärt, rückkehrgewillten Flüchtlingen solle zum nächstmöglichen Zeitpunkt die Rückkehr ermöglicht werden. Zudem sollen materielle Verluste der Flüchtlinge kompensiert werden. Das Rückkehrrecht wird auch für die 1967 durch den Sechs-Tage-Krieg aus dem Westjordanland vertriebenen Palästinenser gefordert. Grundlage für diese Forderung ist Resolution 242 des VN Sicherheitsrats von 1967, die in Artikel 2b erklärt es sei notwendig, eine gerechte Regelung des Flüchtlingsproblems herbeizuführen. Nach palästinensischer Sicht unterstützten auch mehrere völkerrechtliche Vereinbarungen das palästinensische Rückkehrrecht. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 legt beispielsweise in Artikel 13 (2) fest, jeder habe das Recht, jedes Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen und in sein Land zurückzukehren. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 1966 ergänzt in Artikel 12 (4), niemand solle an der Rückkehr in sein eigenes Land gehindert werden.
Israel lehnt die Interpretation eines generellen Rückkehrrechts für palästinensische Flüchtlinge und Vertriebene inhaltlich ab. So wird etwa darauf hingewiesen, dass Resolution 194 der VN Generalversammlung und Resolution 242 des VN Sicherheitsrates zahlreiche vage Formulierungen wie etwa „sollte“ und „erlauben“ enthält. Laut israelischer Argumentation könne dadurch nicht von einem implizierten Recht, sondern lediglich von Empfehlungen ausgegangen werden. Auch der palästinensischen Interpretation völkerrechtlicher Verträge wird von israelischer Seite angezweifelt. So sei beispielsweise das im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte beschriebene Rückkehrrecht nur auf Staatsbürger anzuwenden und schließe nur Fälle ein, in denen die Rückkehr auf willkürlicher Basis verhindert oder eingeschränkt wird.
Das Rückkehrrecht in den Friedensverhandlungen
Direkte Verhandlungen zwischen Israel und der PLO zur Flüchtlingsfrage fanden erstmals im Verlauf des Osloer Friedensprozesses statt. Der Startpunkt für diese Verhandlungen war die „Prinzipienerklärung über die vorübergehende Selbstverwaltung“ von 1993. Artikel 3 legt fest, dass zentrale Streitthemen wie Jerusalem, Siedlungen, Sicherheit, Grenzen und Flüchtlinge in den sogenannten Endstatusverhandlungen geregelt werden sollen. Artikel 7 beschreibt zudem einen speziellen Mechanismus für die 1967 aus dem Gazastreifen und dem Westjordanland vertriebenen Personen. Die Modalitäten für deren Rückkehr sollen demnach von einem „fortlaufenden Komitee“ unter Beteiligung Ägyptens und Jordaniens entschieden werden.
Die ersten Endstatusverhandlungen fanden im Jahr 2000 in Camp David statt. Berichten zufolge soll Israel für 100.000 palästinensische Flüchtlinge über die humanitäre Maßnahme der Familienzusammenführung die Rückkehr ins israelische Staatsgebiet angeboten haben. Die restlichen Flüchtlinge sollten mittels eines internationalen Fonds mit israelischer Beteiligung entschädigt werden. Die sogenannten Clinton Parameter von 2000/01 schlugen den beiden Verhandlungsseiten vor, dass palästinensische Flüchtlinge ein Rückkehrrecht in den zukünftigen palästinensischen Staat, jedoch nicht nach Israel erhalten würden. Die verbleibenden Flüchtlinge sollten durch einen internationalen Fond kompensiert werden. In diesen sowie in Folgeverhandlungen wurde bisher keine Einigung in der Flüchtlingsfrage erzielt.
Repräsentative Umfragen zu Verhandlungslösungen
Empirische Erhebungen deuten darauf hin, dass nicht alle Palästinenser ihr Rückkehrrecht tatsächlich in Anspruch nehmen würden. Eine regionale repräsentative Umfrage unter palästinensischen Flüchtlingen im Jahr 2003 ergab, dass mehr als 95 Prozent das Rückkehrrecht als unumstößlich betrachten. Mit möglichen Szenarien k
onfrontiert gaben jedoch nur 10 Prozent an, nach Israel zurückzukehren zu wollen. Israelische Kompensationen vorausgesetzt bevorzugten es 31 Prozent der Befragten, in einem unabhängigen palästinensischen Staat im Westjordanland und im Gazastreifen zu leben. 23 Prozent bevorzugten es in israelische Gebiete zu ziehen, die im Rahmen von Gebietstäuschen dem palästinensischen Staat zugeordnet werden. Weitere 17 Prozent gaben an, im jeweiligen Gastland verbleiben zu wollen.Zudem scheinen Palästinenser zwischen dem Rückkehrrecht als rechtlichem Prinzip und der israelischen Anerkennung für zugefügtes Leid zu differenzieren. In einer repräsentative Umfrage unter Palästinensern im Westjordanland und im Gazastreifen von 2018 lehnten 57 Prozent der Befragten einen umfassenden Friedensschluss ab, der sich an vorherigen Verhandlungen einschließlich eines eingeschränkten Rückkehrrechts ausrichtet. Zusätzlich getestete Anreize konnten den Grad der Zustimmung jedoch deutlich erhöhen. Im Falle einer israelischen Anerkennung des erlittenen Leids sowie einer israelischen Kompensation gaben 39 Prozent der zunächst ablehnend gestimmten Palästinenser an, ihre Meinung zu ändern. Dieser Schritt erhöhte die Zustimmung zu einer umfassenden Vereinbarung auf rund 62 Prozent.
