III. Die Überwindung der europäischen Krise und der Teilung Europas

Als die Europäische Integration bis zum Beginn der 1980er Jahre kaum noch Fortschritte erzielte und in eine tiefe Krise geraten war, sprach man von der Europamüdigkeit als einer „Eurosklerose”. Erst das Zusammentreffen von Politikern mit ausgeprägter europäischer Gesinnung in den 1980er Jahren führte wieder zu einer Vertiefung der Zusammenarbeit. Dazu zählte, dass der Franzose Jacques Delors den Vorsitz der Europäischen Kommission übernahm; neue Impulse kamen aber vor allem auch durch Helmut Kohl, der 1982 deutscher Bundeskanzler wurde und mit dem französischen Präsidenten François Mitterrand den deutsch-französischen Motor wieder in Gang brachte. Der Europäer Kohl verkörperte die Ziele der Europapartei CDU, die z.B. in ihrem Aufruf zur zweiten Direktwahl des Europäischen Parlaments 1984 die Umwandlung der EG in einen Bundessstaat, die Verabschiedung einer Europäischen Verfassung, die Schaffung einer einheitlichen europäischen Außenpolitik, die Abschaffung der Grenzkontrollen innerhalb der EG, die Harmonisierung von Steuern oder die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion als ihre ehrgeizigen euroapolitischen Ziele benannte. Erst in ihrem 1994 verabschiedeten Grundsatzprogramm „Freiheit in Verantwortung” verabschiedete sich die CDU vom Ziel eines europäischen Bundesstaates. Dennoch strebt die Partei die Vollendung einer Politischen Union an. Diese hochgesteckten Ziele verfolgte Kohl in seiner Regierungspolitik mit großem europapolitischen Einsatz, für den er schließlich von den Staats- und Regierungschefs der EU im Jahr 1998mit dem – nach Jean Monnet erst zum zweiten mal verliehenen – Titel des „Ehrenbürgers Europas” geehrt wurde. Kohl schaffte es insbesondere, die deutsch-französische Freundschaft nicht nur auszubauen, sondern auch als Grundlage und Motor der europäischen Einigung zu revitalisieren.

Obwohl die deutsch-italienische Genscher-Colombo-Initiative 1982 und der Entwurf für eine Europäische Verfassung, den das Europäische Parlament 1984 verabschiedete, noch nicht von Erfolg gekrönt waren, zeugten sie doch von einem neuen europäischen Aufbruch. 1986 wurde mit der „Einheitlichen Europäischen Akte” schließlich der Durchbruch erzielt, als sich die Mitgliedstaaten der EG auf eine Revision der Gemeinschaftsverträge einigten. Kommissionspräsident Delors wurde zu einem weiteren Motor, der mit dem „Delors-Paket” eine Reform des Finanzierungssystems, der Gemeinsamen Agrarpolitik und eine Aufstockung des Strukturfonds initiierte sowie darüber hinaus einen Drei-Stufen-Plan zur Umsetzung der Wirtschafts- und Währungsunion vorlegte.

In diesen Aufschwung der europäischen Integration hinein fiel die friedliche Revolution in Mittel- und Osteuropa, die den Zusammenbruch der kommunistischen Diktaturen mit sich brachte. Als sich im Zuge dessen auch die Möglichkeit einer Wiedervereinigung des geteilten Deutschlands abzeichnete, verhielten sich einige europäische Partner zunächst reserviert oder gar ablehnend. Die Angst, das wiedervereinigte Deutschland könne sich von der europäischen Integration abwenden, erwies sich allerdings als unberechtigt. Nicht nur Kohl wusste um die Bedeutung der kontinentalen Einigung für Deutschland als „Zentralmacht Europas”. Die Bundesrepublik hatte nicht nur in der Zeit des Kalten Kriegs durch Stabilität, Sicherheit und Frieden, sondern auch durch wirtschaftliche Prosperität von der Integration profitiert. Die deutsche Politik nach 1989 hat aber rasch herausgestellt, dass dieses Interesse Deutschlands an einer europäischen Einigung dauerhaft ist. Nicht zuletzt profitiert Deutschland auch heute politisch und wirtschaftlich enorm von der Verflechtung mit seinen europäischen Partnern, insbesondere auch mit den neu hinzugekommenen EU-Mitgliedstaaten in Mittel- und Osteuropa. Kohl stellte mit dem Schlagwort der „zwei Seiten derselben Medaille” von Anfang an die gegenseitige Bedingung von deutscher Einheit und europäischer Einigung heraus. In seinem Zehn-Punkte-Programm vom Dezember 1989 führte Kohl vor dem Deutsche Bundestag aus: „Den Prozess der Wiedergewinnung der deutschen Einheit verstehen wir immer auch als europäisches Anliegen. Er muss deshalb auch im Zusammenhang mit der europäischen Integration gesehen werden. (...) Die Verknüpfung der deutschen Frage mit der gesamteuropäischen Entwicklung und den West-Ost-Beziehungen (...) ermöglicht eine organische Entwicklung, die den Interessen aller Beteiligten Rechnung trägt und - dies ist unser Ziel – einer friedlichen und freiheitlichen Entwicklung in Europa den Weg bahnt.” Die Maxime des Zusammenhangs von deutscher Einheit und der weiteren Integration beherzigte Kohl auch in der nachfolgenden Regierungskonferenz, so dass die deutsche Einheit im Zuge der wieder in Schwung gekommenen Integration Europas als zusätzlicher Katalysator wirkte, der zu den großen Einigungsfortschritten des Maastrichter Vertrages beitrug.

• Der Maastrichter Vertrag vom 7. Februar 1992

So verfolgten die europäischen Partner – unter ihnen Kohl und Mitterand – angesichts des Umbruchs in Mittel- und Osteuropa zunächst eine Strategie der „Vertiefung vor Erweiterung”. Denn der Vertrag von Maastricht, der auf der Tagung des Europäischen Rates am 9./10. Dezember 1991 in Maastricht beschlossen und am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde, stellte die bis dahin größte Änderung der Verträge seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft dar und bezeichnete sich selbst als „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas” (Artikel AEUV). Mit dem Vertrag wurde eine Europäische Union begründet, die sich auf drei Säulen stützt. Die bereits bestehenden Europäischen Gemeinschaften bilden dabei die erste, supranational organisierte Säule. Sie wurde jedoch um eine intergouvernementale Zusammenarbeit ergänzt, nämlich durch eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als zweiter und einer Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz (ZIJ) als dritte Säule. Über diesen drei Säulen bildete die neue Union das Dach der Konstruktion. Sie stelle – wegen des zwischenstaatlichen Charakters der Zusammenarbeit in der Innen- und Außenpolitik – zwar nach wie vor keine wirkliche politische Union dar; dennoch war die Einbindung dieser Politikfelder in die europäische Integration ein enormer Erfolg: Die GASP war wesentlich verbindlicher als die von ihr abgelöste EPZ, und im Bereich Inneres und Justiz wurde erstmals eine Zusammenarbeit in Fragen der Asylpolitik, der Bekämpfung von internationalem Betrug und Terrorismus sowie in Zivil- und Strafsachen vereinbart. Bedeutende Neuerungen ergaben sich aber auch in der ersten Säule der Europäischen Gemeinschaft, da der EG-Vertrag nun die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion und damit die Einführung des Euro 2002 vorsah. Dem Europäischen Parlament wurden mit dem Mitentscheidungsverfahren mehr Rechte eingeräumt, der Ausschuss der Regionen (AdR) neu eingerichtet, die Subsidiarität als Strukturprinzip verankert. Nicht zuletzt führte der Vertrag von Maastricht eine Unionsbürgerschaft für die Bürger der EU ein.

Sowohl die Gründung der EU als auch die Wirtschafts- und Währungsunion waren nicht nur Meilensteine, sondern geradezu ein Quantensprung in der Entwicklung der Europäischen Integration. So enorm dieser lang ersehnte Schritt des Maastrichter Vertrages auch war, genauso umstritten blieb er: In Dänemark scheiterte die Ratifikation des Vertrages zunächst in einer Volksabstimmung; erst nachdem man den Dänen das Recht eingeräumt hatte, an verschiedenen Schritten wie der Währungsunion nicht teilnehmen zu müssen, stimmte das Land in einem zweiten Referendum zu. Auch in Deutschland kam es zu einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht, so dass sich das Inkrafttreten des Vertrages vom geplanten Datum des Jahresbeginns 1993 auf den 1. November 1993 verzögerte. Gleichzeitig wurde im Maastrichter Vertrag aber auch festgelegt, in wenigen Jahren den Reformbedarf der EU neu zu prüfen. Maastricht wurde so zum Ausgangspunkt eines Reformmarathons an den Europäischen Verträgen in den 1990er Jahren.

• Über Amsterdam (1997) nach Nizza (2000)

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde von den EU-Staats- und Regierungschefs am 16./17. Juni 1997 die nächste Reform beschlossen. Der Vertrag wurde am 2. Oktober 1997 unterzeichnet und trat am 1. Mai 1999 in Kraft. Er veränderte und ergänzte den Vertrag von Maastricht mit dem Ziel, die Europäische Union auch nach einer bevorstehenden Erweiterung um die Reformstaaten Mittel- und Osteuropas handlungsfähig zu halten. Eine umfangreiche Reform der EU war auf dem Gipfel jedoch nicht möglich; es blieben nach wie vor Themengebiete übrig, über die man sich nicht hatte einigen können. Zu diesen sogenannten left-overs gehörten u.a. die Frage des Übergangs zu Mehrheitsbeschlüssen in weiteren Politikbereichen, die gleichberechtigte Mitbestimmung des Europäischen Parlaments mit dem Ministerrat, die Stimmengewichtung im Rat sowie die Größe und Zusammensetzung der Europäischen Kommission. Da die Lösung dieser Fragen aber für die Erweiterungsfähigkeit der Union erforderlich schienen, waren vor der Osterweiterung weitere Reformen nötig. So war der Vertrag von Amsterdam noch nicht einmal ein Jahr in Kraft, als die Mitgliedstaaten Anfang 2000 begannen, schon wieder über seine Änderung zu beraten. Dabei standen die left-overs von Amsterdam im Mittelpunkt der neuerlichen Regierungskonferenz. Der Vertrag von Nizza stellte die letzte Möglichkeit vor der Erweiterung dar, die Reformen zur Beibehaltung der Handlungsfähigkeit im größeren Europa durchzusetzen. Indes stellte der Europäische Gipfel, auf dem die neuerlichen Vertragsänderungen am 11. Dezember 2000 beschlossen wurden, erneut die Unfähigkeit der Mitgliedstaaten heraus, eine Einigung in den strittigen Fragen zu erzielen. Die Tagung des Europäischen Rats wurde zum längsten Gipfel in der Geschichte der Europäischen Integration, das Ergebnis fiel dafür umso magerer aus: Zwar wurden einige Fortschritte in bestimmten Bereichen erzielt (Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat und der Mitbestimmung des Europaparlaments), insgesamt erfüllte der Vertrag von Nizza aber nicht die an ihn gestellten Anforderungen. Beispielhaft für die Politik des kleinsten Kompromisses war die Frage der Stimmengewichtung im Ministerrat. In dieser Frage einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf ein hochkomplizierte Verfahren einer dreifachen Mehrheit, die nun für einen qualifizierten Beschluss erforderlich ist: eine Zweidrittelmehrheit der gewichteten Stimmen, die mehr als der Hälfte der Mitgliedstaaten darstellen, die wiederum 62 Prozent der Gesamtbevölkerung repräsentieren müssen. Solche Kompromisse waren weder das erhoffte, noch das erforderliche Ergebnis einer Reform der Entscheidungsmechanismen in der EU.