1. Quellen und Arten der Finanzierung
Die Politischen Stiftungen finanzieren sich ganz überwiegend aus Mitteln des Bundes und der Länder. Die Konrad-Adenauer-Stiftung finanziert sich zu 99 % aus öffentlichen Zuwendungen, zu 0,8 % aus Teilnehmergebühren und anderen Einnahmen. Hinzu kommen private Einnahmen (Fondserträge und Spenden) in Höhe von 0,2 % (Stand: Haushalt 2017 der Konrad-Adenauer-Stiftung).
Der größte Teil der öffentlichen Zuwendungen sind Projektfinanzierungen. In der Konrad-Adenauer-Stiftung machen projektbezogene Zuwendungen 78 % der gesamten Einnahmen aus. Projektfinanziert sind insbesondere:
- Maßnahmen der internationalen Zusammenarbeit;
- Förderung deutscher Studenten und Graduierter;
- Förderung ausländischer Studenten;
- Aufbereitung wichtiger Archivalien.
Neben der Projektfinanzierung erhalten die Politischen Stiftungen eine institutionelle Förderung. Im Haushalt der Konrad-Adenauer-Stiftung macht dies 21,7 % aus. Die institutionelle Förderung bildet den Grundstock der Finanzierung Politischer Stiftungen, ohne den eine kontinuierliche personelle und finanzielle Planung nicht möglich wäre. In der Konrad-Adenauer-Stiftung werden aus „Globalmitteln“ z.B. finanziert:
- Kongresse, Tagungen und Seminare der politischen Bildung;
- Forschung, Beratung und Dokumentation, insbesondere der christlich-demokratischen Bewegung sowie der Grundlagen politischen Wirkens;
- Veröffentlichungen und Ausstellungen;
- Personalausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben, investive Ausgaben.
In Zeiten abnehmender öffentlicher Finanzierung gewinnt die ergänzende private Finanzierung zunehmend an Bedeutung. Die Stiftung verfügt über drei aus Erbschaften finanzierte Fonds. Aus dem Else-Heiliger-Fonds kann im testamentarisch beschriebenen Rahmen Kultur- und Künstlerförderung finanziert werden. Aus den Erträgen des Theodor- und Elisa-Weimar-Fonds finanziert die Stiftung studienbegleitende Maßnahmen der Begabtenförderung. Die Erträge des Werner-Hintzler-Fonds werden für die regionale politische Bildungsarbeit eingesetzt.
2. Rechtliche Rahmenbedingungen öffentlicher Finanzierung
Die jährlichen Zuwendungen an die Politischen Stiftungen aus den Bundesressorts legt der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestags fest. Sowohl die Globalzuschüsse als auch die Projektförderung werden daraufhin mit dem Gesetz zur Feststellung des Bundeshaushalts verabschiedet. Die Verteilung der Gesamtmittel auf die Stiftungen richtet sich nach einem Schlüssel, der die dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt. Derzeit erhalten die Friedrich-Ebert-Stiftung 30,29 %, die Konrad-Adenauer-Stiftung 29,57 %, die Friedrich-Naumann-Stiftung 10,21 % und die Heinrich-Böll-Stiftung jeweils 10,51 %, die Hanns-Seidel-Stiftung 9,71 %. Die Rosa-Luxemburg-Stiftung erhält 9,71 % des Bundeshaushaltsansatzes aus Globalzuschüssen. Dieser Schlüssel, der im Konsens unter den Politischen Stiftungen dem Haushaltsausschuss vorgeschlagen wird, gilt sowohl für die Globalzuschüsse als auch mit wenigen Ausnahmen für die projektbezogenen Zuwendungen.
Mit der Feststellung des Haushaltsgesetzes werden die Förderungstitel den Ressorts zur Gewährung der Zuwendung an die Politischen Stiftungen zugewiesen. Die Zuwendungen werden den Politischen Stiftungen auf der Grundlage der §§ 23 und 44 Bundes- bzw. Landeshaushaltsordnung und zahlreicher ergänzender Verwaltungsvorschriften, den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung und den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung sowie für den Bereich des Bundesministerium des Innern/Bundesverwaltungsamt (Globalzuschüsse) den Bewirtschaftungsgrundsätzen für Zuschüsse des Bundes zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit gewährt.
Die Verfassungsmäßigkeit der staatlichen Finanzierung Politischer Stiftungen begegnet keinen prinzipiellen Bedenken. Für die institutionelle Förderung der Politischen Stiftungen aus dem Bundeshaushalt (Globalzuschüsse) hat das Bundesverfassungsgericht dies in seinem Urteil vom 14. Juli 1986 (2 BVE 5/83) entschieden. Voraussetzung ist, dass die Politischen Stiftungen dem verfassungsrechtlichen Leitbild entsprechen und rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen sind, die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit ihrer Aufgabe annehmen. Diese müssen auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren (BVerfG, Leitsatz).
Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung im Jahr 1992 hatte Bundespräsident Richard von Weizsäcker eine Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung eingesetzt. Neben Fragen der Parteienfinanzierung hat sich die Kommission auch ausführlich mit der öffentlichen Finanzierung Politischer Stiftungen befasst. Im Kommissionsgutachten vom 17. Februar 1993 wird bestätigt, dass die Politischen Stiftungen ein wichtiger Teil der politischen Kultur der Bundesrepublik Deutschland sind und für das Gemeinwesen nützliche Arbeit leisten.
Die Politischen Stiftungen haben, ohne insoweit auf eine etwaige gesetzliche Regelung zu warten, Empfehlungen des Kommissionsgutachtens aufgegriffen, ihr Selbstverständnis formuliert und ihren Standort bestimmt. Dies ist in der Gemeinsamen Erklärung erfolgt, die eine Selbstverpflichtung darstellt und der Information der Öffentlichkeit dient. Die Gemeinsame Erklärung ist im November 1998 von den Vorständen der Konrad-Adenauer-Stiftung, der Friedrich-Ebert-Stiftung, der Friedrich-Naumann-Stiftung, der Hanns-Seidel-Stiftung und der Heinrich-Böll-Stiftung unterzeichnet worden.
3. Kontrolle und öffentliche Rechenschaftslegung
Die Politischen Stiftungen unterliegen wie kaum eine andere Organisation intensiven Kontrollen externer Prüfinstanzen. Es finden Prüfungen durch die Zuwendungsgeber, den Bundesrechnungshof, die Landesrechnungshöfe, das Finanzamt und durch Wirtschaftsprüfer statt.
Die Zuwendungsgeber, der Bundesrechnungshof und die Landesrechnungshöfe überwachen laufend und aktuell die Einhaltung der zuwendungsrechtlichen Bestimmungen und die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungen. Daneben wird eine begleitende Erfolgskontrolle durchgeführt. Die Zuwendungsgeber, insbesondere das Bundesministerium des Innern/Bundesverwaltungsamt (Globalzuschüsse) wie auch der Bundesrechnungshof haben ihre Prüfungen in den letzten Jahren intensiviert.
Überdies finden Prüfungen des Finanzamts statt. Das Finanzamt prüft, ob die Politischen Stiftungen sowohl ihre öffentlichen als auch privaten Mittel entsprechend den Gemeinnützigkeitsvorschriften der Abgabenordnung verwendet haben. Maßstab ist, ob die Stiftungen ihre Mittel für die Erfüllung ihrer satzungsmäßigen Aufgaben auf der Grundlage des zuvor erwähnten Stiftungsurteils des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 eingesetzt haben. Das steuerliche Gemeinnützigkeitsrecht schließt dabei insbesondere aus, dass Politische Stiftungen ihre Mittel zur Finanzierung anderer Organisationen, die steuerlich nicht als gemeinnützig anerkannt werden können (z.B. Parteien, Fraktionen) oder nicht anerkannt sind, einsetzen. Folge eines Verstoßes wäre die rückwirkende Aberkennung der Gemeinnützigkeit mit weitreichenden steuerlichen Folgen. Die Arbeit der Konrad-Adenauer-Stiftung ist seit ihrer Gründung steuerlich als gemeinnützig anerkannt.
Ferner finden Prüfungen durch Wirtschaftsprüfer statt. Der Wirtschaftsprüfer prüft, ob die Stiftungen die öffentlichen Mittel ordnungsgemäß, wirtschaftlich und sparsam verwendet haben. Dies fordern die Zuwendungsbedingungen der beiden größten Zuwendungsgeber, des Bundesministerium des Innern/Bundesverwaltungsamt und des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Über diese zusätzlichen Prüfungen erstellt der Wirtschaftsprüfer gesonderte Prüfberichte und Testate, die die Stiftungen mit einem Sachbericht an den jeweiligen Zuwendungsgeber weiterleiten.
Überdies sehen die Satzungen der Stiftungen vor, dass ein Wirtschaftsprüfer den Jahresabschluss der Stiftungen prüft. Die Prüfungen entsprechen nach Art und Umfang einer handelsrechtlichen Pflichtprüfung mit ergänzenden Angaben zur Zahl der Personalstellen und der personellen Besetzung der gesetzlichen Organe (Gemeinsame Erklärung 6. Absch. Ziff. 2).
Ergänzend prüft die Konrad-Adenauer-Stiftung seit vielen Jahren die Wirksamkeit z.B. ihrer entwicklungspolitischen Projekte und Maßnahmen nach allgemein anerkannten und mit dem Zuwendungsgeber abgestimmten Verfahren.
Vorrangiges Anliegen der Politischen Stiftungen ist es, die Öffentlichkeit regelmäßig und umfassend über ihre Arbeit zu informieren und die Verwendung ihrer Mittel transparent zu machen (Gemeinsame Erklärung a.a.O.). Sie haben deshalb bereits seit Jahren auch ohne eine gesetzliche Publizitätspflicht ihre Mittelverwendung offengelegt. Der vom Wirtschaftsprüfer geprüfte Jahresabschluss entsprechend § 264 Handelsgesetzbuch in Form einer Bilanz und einer Einnahmen-/Ausgabenrechnung wird mit ergänzenden Angaben im Bundesanzeiger sowie im jährlichen Geschäftsbericht der Politischen Stiftungen veröffentlicht. Die Veröffentlichung enthält zusätzlich entsprechend der Empfehlungen im Kommissionsgutachten ergänzende Angaben zur Zahl der Personalstellen im Vergleich zum Vorjahr und zur personellen Besetzung der gesetzlichen Organe. Die Konrad-Adenauer-Stiftung veröffentlicht zusätzlich und im voraus ihre Wirtschaftsplanung als Gesamtübersicht in den Jahresberichten.
4. Die Legitimation zur öffentlichen Finanzierung
Die Politischen Stiftungen sind ein wichtiger Teil der politischen Kultur der Bundesrepublik Deutschland. Sie leisten für das Gemeinwesen nützliche Arbeit (Kommissionsgutachten), so dass deren staatliche Förderung im öffentlichen Interesse liegt (BVerfG 2 BvE 5/83).
Die Legitimation Politischer Stiftungen wird deutlich, wenn man ihre Aufgaben von den Funktionen politischer Parteien und dem Bildungsauftrag des Staates abgrenzt.
a) Die Politischen Stiftungen sind privatrechtlich konstituierte Organisationen, die unabhängig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit Leistungen erbringen, die im öffentlichen Interesse liegen, aber vom Staat selbst nicht wahrgenommen werden können. Die Tätigkeit der Politischen Stiftungen hat ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 9 Abs. 1 GG, soweit es ihre vereinsrechtliche Organisation betrifft, und in Art. 12 Abs. 1 GG bezogen auf ihre Funktion, die professionelle, auf Dauer angelegte gesellschaftspolitische und demokratische Bildungsarbeit.
Die Tätigkeit der Politischen Stiftungen hat ihre verfassungsrechtliche Grundlage nicht in Art. 21 GG. Die dort genannten politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung, vornehmlich durch und im Hinblick auf die Beteiligung an den Wahlen teil. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus und formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger wählen können. Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflussnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung (BVerfG 2 BvE 5/83; BVerfGE 52, 63 – 82 ff).
Von diesem auf Erringung politischer Macht und deren Ausübung gerichteten Wettbewerb der Parteien heben sich Zielsetzung und Tätigkeiten der Politischen Stiftungen deutlich ab. Ihre politische Bildungsarbeit soll die Beschäftigung der Bürger mit politischen Sachverhalten anregen und den Rahmen bieten für eine – allen Bürgern – zugängliche Diskussion politischer Fragen (BVerfG 2 BvE 5/83).
b) Die gesellschaftspolitische Bildungsarbeit der Politischen Stiftungen im In- und Ausland steht zwar im öffentlichen Interesse, ist aber keine öffentliche Aufgabe. Dies ergibt sich aus dem Subsidiaritätsprinzip, das den Bildungsauftrag im freiheitlichen Gemeinwesen und in besonderer Weise prägt:
Das grundgesetzliche Gemeinwesen, das auf der Freiheit des Bürgers und dem Pluralismus der gesellschaftlichen Kräfte gründet, lebt davon, dass die Freiheit gemeinwohlgerecht ausgeübt wird. Was aber gemeinwohlgerecht ist, steht – abgesehen von wenigen ethischen und verfassungsrechtlichen Spielregeln – nicht von vorneherein fest, sondern steht zur politischen Disposition und ist Gegenstand demokratischer Auseinandersetzung. Politische Diskussionen und politische Entscheidungen setzen Information und ethisch-politische Orientierung voraus. Die verantwortliche Wahrnehmung der Freiheit ist nicht möglich ohne Erziehung zur Freiheit. Politische Bildung ist folglich das notwendige Pendant zur politischen Freiheit.
Daraus folgt, dass der freiheitliche Staat durch die Verfassung einen politischen Bildungsauftrag hat. Seine Zuständigkeit ist aber weder ausschließlich noch umfassend. Der freiheitliche Staat ist nicht Erziehungsdiktatur; er hat nur eine subsidiäre Bildungskompetenz gegenüber den Grundrechtsträgern, die sich in freier Selbstbestimmung und offener Kommunikation miteinander bilden. Der Staat hat die grundrechtlich geschützte Autonomie der Bürger und der gesellschaftlichen Kräfte zu respektieren. Er darf nicht die private Bildungsarbeit durch eigene Maßnahmen verdrängen (vgl. BVerGE 44, 125 – 138 ff). Staatliche Einrichtungen dürfen nicht Aufgaben an sich ziehen, die von Grundrechtsträgern eben so gut erfüllt werden können und erfüllt werden (BVerGE 38, 281 – 302). Die politische Bildungsarbeit wird also verfassungsrechtlich durch das Subsidiaritätsprinzip begrenzt.
Der Bildungsauftrag, den der Staat selbst wahrnehmen kann, beschränkt sich deshalb auf das Allgemeine, den gesellschaftlichen Grundkonsens, dessen Kern die Grundwerte der Verfassung ausmachen. Gleichwohl lebt er aus der politischen Kultur, deren gesellschaftliche und politische Wurzeln sich seiner Gewalt entziehen. Politische Bildungsarbeit sichert den Fortbestand des freiheitlichen, pluralistischen Gemeinwesens. Der Staat verstößt nicht gegen seine Neutralitätspflicht, wenn er die Bildungsarbeit von Grundrechtsträgern finanziell unterstützt. Der Staat darf finanziell unterstützen, was er nicht selbst leisten darf, und anregen, was er nicht erzwingen könnte.
