Neuer Fortschrittsbericht der EU-Kommission zum Reformprozess Bulgariens und Rumäniens unter dem Kooperations- und Kontrollverfahren

Ausgangslage: Die Bilanz von 2017

Anlässlich des zehnjährigen Bestehens des Kooperations- und Kontrollverfahrens (engl. „Controll and Verification Mechanism“, CVM) führte die EU-Kommission im Januar 2017 eine umfassende Bewertung der bisher erreichten Fortschritte Bulgariens und Rumäniens in Bezug auf die insgesamt sechs Benchmarks im Falle Bulgariens bzw. vier Benchmarks im Falle Rumäniens durch. In dem Bericht wurden für Bulgarien 17 und für Rumänien 12 Empfehlungen formuliert, mit deren Umsetzung aus Sicht der Kommission die Benchmarks und damit das Mandat des CVM endgültig erfüllt wären. In den darauffolgenden Fortschrittsberichten von Ende 2017 bewertete die Kommission die Entwicklungen in den beiden Ländern verhalten positiv, betonte aber, dass noch keine der Vorgaben umgesetzt worden seien und warnte insbesondere Rumänien vor einer nachlassenden Reformdynamik.

Die nun Ende 2018 vorgelegten Berichte tragen den Ergebnissen des Reformprozesses seit Januar 2017 Rechnung. Demnach sei der Fortschritt in Bulgarien weitreichend: Die Kommission befindet, dass drei der sechs Benchmarks als vorläufig erledigt betrachtet werden können. Ungeachtet der einleitend bedachten, kritischen Situation in der bulgarischen Medienlandschaft, sei man der Ansicht, dass Bulgarien noch innerhalb des Mandats des aktuell amtierenden Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker den CVM-Prozess abschließen könnte.

Im Gegensatz dazu übt der Bericht zu Rumänien scharfe Kritik. Lediglich bei zwei Empfehlungen seien zufriedenstellende Fortschritte erzielt worden, während die Entwicklungen des letzten Jahres viele bereits erreichte Erfolge wieder zunichte gemacht hätten und die Unumkehrbarkeit anderer Reformen infrage stellten. Keine der vier Benchmarks könne als erfüllt betrachtet werden. Im Gegenteil formuliert der Bericht acht neue, zusätzliche Empfehlungen für Rumänien.

Große Fortschritte in Bulgarien

Bulgarien habe seit dem Bericht von Januar 2017 in allen Bereichen große Fortschritte gemacht. Dies habe man insbesondere der mittlerweile eingekehrten staatlichen Stabilität zu verdanken, deren Fehlen im Vorjahr von der Kommission noch als Haupthindernis für eine wirksame Fortsetzung des Reformprozesses identifiziert wurde.

So habe Bulgarien in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz seine Vorgaben erfüllt. Insbesondere die Entwicklungen um den Obersten Justizrat, der höchsten Verwaltungsinstanz des bulgarischen Justizwesens, werden hervorgehoben. Bereits 2017 sei die Wahl des Rates in einem transparenten, von der Zivilgesellschaft begleiteten Verfahren durchgeführt worden. Im vergangenen Jahr habe sich das neu zusammengesetzte Gremium eine professionelle Arbeitsweise zugelegt und vermeide die politische Polarisierung früherer Jahre. Ähnlich positiv äußert sich die EU-Kommission über die transparenten und leistungsbasierten Auswahlverfahren bei der Ernennung leitender Justizbeamter.

Auch die Vorgabe an Bulgarien, den rechtlichen Rahmen für die strafrechtliche Verfolgung von Korruption hoher Amtsträger sowie der schweren organisierten Kriminalität zu verbessern, betrachtet die Kommission vorläufig als erfüllt. Positiv erwähnt werden die Verschärfung gerichtlicher Verfahrensvorschriften sowie die Änderungen der Strafprozessordnung und des Strafgesetzbuches, wie beispielsweise die Kompetenzneuordnung des Sondergerichtshofs für organisierte Kriminalität. Dieses Spezialgericht ist nun ebenfalls mit schweren Korruptionsfällen befasst. Allerdings seien einige Gesetzesvorhaben, so zur erleichterten Verfolgung von Korruptionsdelikten im öffentlichen Sektor, noch zum Abschluss zu bringen.

Die nächste Vorgabe betrifft die Fortführung der 2014 begonnen Justizreform in Bulgarien und umfasst die Lösung verschiedener struktureller Probleme sowie diesbezügliche Umsetzungspläne (roadmaps) und Verfahren der öffentlichen Berichterstattung. Die Kommission sieht die vier Empfehlungen in diesem Bereich kurz vor der Umsetzung. Allerdings muss angemerkt werden, dass in keinem der infrage stehenden Punkte schon unumkehrbare Reformen durchgeführt wurden. Um das Problem der Arbeitsbelastung in den Gerichten zu bewältigen, wurde ein Pilotprojekt gestartet und einige Zuständigkeiten von stärker ausgelasteten Gerichten an weniger ausgelastete Gerichte umverteilt. Dies schmälert jedoch nicht die Notwendigkeit entsprechender, bisher ausgebliebener Reformen struktureller Art. Weiterhin verfolgt Bulgarien seinen 2017 aufgestellten Arbeitsplan zu festgestellten wiederkehrenden Problemen bei der Ermittlung von Straftaten in Bulgarien, die vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verhandelt werden.

Für das Problem der Korruption auf hoher Ebene sieht die Kommission erhebliche Fortschritte. Allerdings müssten den getroffen Maßnahmen nun entsprechende konkrete Ergebnisse folgen, die die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der Maßnahmen belegen. Konkret hat Bulgarien im Januar 2018 eine umfassende Reform seines Rechtsrahmens zur Korruptionsbekämpfung durchgeführt, die unter anderem eine neue Anti-Korruptionsbehörde vorsieht, welche durch Zusammenlegung verschiedener Stellen entstand und für die Bekämpfung und Prävention von Korruption unter hochrangigen Beamten zuständig ist. Allerdings kam es auch zu Kontroversen über das parlamentarische Ernennungsverfahren der Behördenleitung mit lediglich einfacher Mehrheit, die die Unabhängigkeit der Behörde potentiell beeinträchtigen könnte.

Für den Bereich der allgemeinen Korruptionsbekämpfung – insbesondere auf lokaler Ebene und an den Grenzen – ist die Kommission ebenfalls der Meinung, dass erhebliche Fortschritte erzielt worden seien. Hervorgehoben wird die Einführung eines neuen Systems für Ex-ante-Kontrollen bezüglich der Vergabe öffentlicher Aufträge, deren noch bestehende Mängel in einem aktuellen Verfahren mit Unterstützung der Weltbank bis 2019 behoben werden sollen. Weiterhin wurden die sektoralen Antikorruptionspläne für besonders korruptionsanfällige Bereiche überarbeitet – beruhend auf den bewährten, positiven Erfahrungen mit den Maßnahmen des Innenministeriums, die nun auf die gesamte öffentliche Verwaltung ausgeweitet werden sollen.

Schließlich betrachtet die Kommission die Vorgabe zur Bekämpfung organisierter Kriminalität als vorläufig erfüllt. Bulgarien habe in den vergangenen Jahren erhebliche Fortschritte erzielt, wobei es jedoch an einer transparenten, öffentlichen Berichterstattung über die Erfolge bei der Bekämpfung organisierter Kriminalität gemangelt habe. Dies werde mit im Jahr 2017 eingeleiteten Maßnahmen sukzessive behoben. Außerdem wurde eine von der Kommission geforderte Änderung des Gesetzes über die Einziehung von Vermögenswerten im Zusammenhang mit Straftaten organisierter Kriminalität umgesetzt.

Hingegen sieht die Kommission die Entwicklung der bulgarischen Medienlandschaft sehr kritisch. Dies betreffe unter anderem die intransparenten Eigentumsverhältnisse und die Nichteinhaltung grundlegender journalistischer Standards, die letztlich zu einer Beeinträchtigung der öffentlichen Debatte und des Zugang zu unabhängigen Informationen führe. Wenn auch Fragen des Mediensektors nicht im engeren Sinne unter die Vorgaben im Rahmen des CVM fallen, habe die von internationalen Beobachtern festgestellte Verschlechterung doch einen negativen Einfluss auf die Situation des Rechtsstaates. So sei es vermehrt zu gezielten medialen Angriffen auf bestimmte Richter gekommen, wobei jedoch angemessene Reaktionen ausgeblieben seien. Daher unterstreicht die Kommission, dass die Gewährleistung einer pluralistischen öffentlichen Debatte unerlässlich sei für die Fortsetzung der unter dem CVM vorgesehenen Reformen.

Rumäniens Rechtsstaat unter Druck

Im Falle Rumäniens fällt der Fortschrittsbericht wesentlich kritischer aus. Die sich bereits im Jahr 2017 abzeichnende nachlassende Reformdynamik habe sich im Jahr 2018 teilweise sogar in einen Negativtrend umgekehrt. So seien nicht nur weitestgehend keine Fortschritte gemacht worden, sondern in vielen Bereichen erreichte Fortschritte entweder rückgängig gemacht oder zumindest durch das Regierungshandeln infrage gestellt worden.

Zu diesen Bereichen zählt insbesondere die erste Vorgabe, die die Unabhängigkeit der Justiz sowie die Vollendung der Justizreform umfasst. Hier habe es im vergangenen Jahr eine Reihe kritischer Entwicklungen gegeben. So würden die 2018 verabschiedeten Justizgesetze die Unabhängigkeit der Justiz schwächen und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Richter untergraben. So wurde beispielsweise eine neue Stelle eingerichtet, die sich mit der materiellen Haftung von Richtern und Staatsanwälten beschäftigt und deren Meinungsfreiheit beschränkt. Insgesamt entspräche keine der unternommenen Maßnahmen den Empfehlungen des CVM-Berichts vom Januar 2017. Weiterhin werden die meisten dieser Änderungen nicht im normalen gesetzgeberischen Verfahren, sondern im Wege von Dringlichkeitsanordnungen erlassen, die den regulären, legislativen Prozess verkürzen und zur Intransparenz beitrügen. Im Ergebnis steige der Einfluss der Exekutive, insbesondere des Justizministers, über die Justiz immer mehr. In diesem Zusammenhang sind vor allem die beiden Beispiele der Entlassungsverfahren gegen die leitende Staatsanwältin der Nationalen Antikorruptionsdirektion (DNA) Laura Codruța Kövesi sowie das nach dem gleichen Muster verlaufene Verfahren gegen den Generalstaatsanwalt Augustin Lazăr hervorzuheben. Zusätzlich dazu übt der Bericht Kritik an der Justizinspektion, welche Disziplinarverfahren gegen überwiegend regierungskritische Richter und Staatsanwälte eingeleitet hat, was den Eindruck der Unabhängigkeit der Justiz weiter schmälere.

Weiterhin sei der Oberste Richterrat, das oberste Selbstverwaltungsgremium der rumänischen Justiz, nicht in der Lage, die Unabhängigkeit der Justiz gegenüber der Exekutive zu wahren oder zumindest angemessen zu reagieren.

Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen wurden bei den insgesamt sieben Empfehlungen bezüglich dieser Vorgabe nur in einem Fall, nämlich bei der Vollstreckung von Urteilen, Fortschritte erzielt. Nach wie vor sei das Verfahren zur Ernennung oberster Staatsanwälte nicht transparent und unterliege in einem unzulässigen Umfang dem Ermessen des Justizministers. Der Oberste Richterrat und der Staatspräsident wurden durch die neuen Gesetze in ihrer Kontrollfunktion eher noch weiter geschwächt. Weiterhin habe sich der 2017 beschlossene Verhaltenskodex für Abgeordnete nicht als wirksam erwiesen, um die regelmäßige öffentliche Infragestellung der Unabhängigkeit der Justiz durch Vertreter des Parlamentes einzuschränken.

Die von der EU-Kommission geforderten Reformen im Bereich der Justiz, darunter der Zivilprozessordnung, dem Strafgesetzbuch und der Strafprozessordnung, wurden nicht im Sinne der Empfehlungen durchgeführt. Die letztlich angenommenen Neufassungen dieser Gesetze wiesen eine hohe Zahl neuer Entwürfe und fraglicher Regelungen auf. So wurde beispielsweise der Straftatbestand von Korruptionsdelikten eingeschränkt. Allerdings hat das Verfassungsgericht bereits eine Reihe der Änderungen als verfassungswidrig erklärt. Die Entwicklungen haben somit nicht – wie von der Kommission erhofft – zu mehr Transparenz und Berechenbarkeit des Gesetzgebungsverfahrens in Bereich der Justizreform und insbesondere der Korruptionsbekämpfung geführt. Kleinere Maßnahmen, wie die Einrichtung einer Übertragung der Plenardebatten oder die Abrufbarkeit von Gesetzesentwürfen, werden konterkariert durch die zunehmende Anwendung des Instruments der Dringlichkeitsverordnungen. Ohne ersichtliche objektive Gründe werde das Gesetzgebungsverfahren beschleunigt, worunter die parlamentarische und öffentliche Aussprache leide und die Justizbehörden vor große Herausforderungen stellen. Darüber hinaus bliebe es fraglich, ob Rumänien mit diesen Änderungen seinen EU-rechtlichen Verpflichtungen entspreche. Weitere Empfehlungen der Kommission, die auf die Erarbeitung und Umsetzung von Aktionsplänen in Zusammenarbeit mit den Justizbehörden, abzielten, würden ebenfalls durch die vermehrte Anwendung von Dringlichkeitsanordnungen ignoriert. Schließlich war von der Kommission gefordert worden, dass der Oberste Richterrat seine eigene Transparenz und Rechenschaftspflicht durch entsprechende Maßnahmen fördert. Jedoch halte sich der Oberste Richterrat angesichts der unter Druck geratenen Justiz immer mehr bedeckt. So unterließ es das Gremium, zu den bereits angesprochenen neuen Justizgesetzen eine Stellungnahme abzugeben oder deren Auswirkungen auf das Justizsystem zu untersuchen.

Hinsichtlich der zweiten Vorgabe, die eine Stärkung der Arbeit der Nationalen Integritätsbehörde (ANI) vorsieht, sei der bisher erzielte Fortschritt ins Stocken geraten. Das System PREVENT – mit welchem Interessenskonflikte im öffentlichen Auftragswesen durch Vorabkontrollen ausgeräumt werden sollen – sei mittlerweile funktionstüchtig und es ließe sich allgemein feststellen, dass ein Bewusstsein für Korruptionsprävention an Boden gewänne. Allerdings werde diese Erfolgsbilanz getrübt durch die jüngsten Gesetzesvorhaben im Bereich der Justiz, welche auch den Rechtsrahmen für Integrität destabilisierten. So wurde unter anderem die Verjährungsfrist für den Tatbestand des Interessenskonfliktes verkürzt und die Sanktionsregeln im Falle von Interessenskonflikten verändert. Unabhängig davon werde die Funktionsfähigkeit der ANI auch durch die Kürzung von Mitteln beeinträchtigt. Auch unter dem Gesichtspunkt der Verfolgung festgestellter Interessenskonflikte ergebe sich ein nicht zufriedenstellendes Bild, insbesondere mit Bezug auf Abgeordnete des nationalen Parlaments. Von den insgesamt fünf rechtskräftigen Urteilen gegen Abgeordnete seit Oktober 2016 habe das Parlament nur in drei Fällen Disziplinarmaßnahmen eingeleitet und argumentiert, dass sich in den übrigen beiden Fällen sowie zwei weiteren Fällen die fragliche Integritätsverletzung in einer früheren Position oder Amtszeit ergeben habe – eine Rechtsauffassung , die von Gerichten und anderen Institutionen bisher nicht vertreten worden ist. Die EU-Kommission fordert hier eine Klärung der vorliegenden Vorschriften, um die abschreckende Wirkung von Gerichtsentscheidungen als Grundlage für Sanktionen zu gewährleisten.

Die dritte Vorgabe betrifft die Bekämpfung von Korruption auf hoher Ebene. Auch hier sieht die Kommission die im Januar 2017 festgestellten beträchtlichen Fortschritte durch die Entwicklungen des letzten Jahres in Gefahr. Zu diesen zählt insbesondere die verstärkte politische Einflussnahme durch den Justizminister auf die Antikorruptionsbehörde DNA durch die Entlassung deren Leiterin Laura Codruța Kövesi sowie die Ernennung neuer Abteilungsleiter und stellvertretender Abteilungsleiter. Mit einer weiteren Dringlichkeitsverordnung wurden die Anforderungen an das Dienstalter für Staatsanwälte der DNA verändert. Aufgrund dessen fürchtet die Kommission um die Funktionsfähigkeit der Behörde. Durch die Einführung der neuen Abteilung zur Überprüfung von Richtern und Staatsanwälten sowie weiterer Maßnahmen gerieten neben der DNA auch verschiedene Gerichte zunehmend unter Druck oder sind bereits Gegenstand von Verfahren. Die Beschränkung des Straftatbestandes verschiedener Korruptionsdelikte trägt ebenfalls zu dieser Negativentwicklung bei. Insgesamt sei die Effektivität der rumänischen Justiz, die Korruption auf hoher Ebene zu bekämpfen, schwer beeinträchtigt worden. Auch die Empfehlung vom Januar 2017, ein objektives Verfahren zum Umgang mit parlamentarischer Immunität zu etablieren, wurde nicht umgesetzt. Die Kommission warnt, die bisher vorherrschende Praxis ließe den Eindruck entstehen, dass die Immunität der Parlamentsmitglieder und Minister nicht dem Schutz der Ausübung ihres Wahlmandats, sondern der Erschwerung oder Unterbindung von strafrechtlicher Verfolgung diene.

In Bezug auf die vierte und letzte Vorgabe, der Bekämpfung von Korruption auf allen Ebenen, bekräftigt die Kommission ihre Feststellung von Januar 2017. Einerseits wurden Fortschritte erzielt, jedoch mache andererseits die allgemeine politische Dynamik diese Fortschritte unglaubwürdig. Die Vorgabe beinhaltet erstens die konsequente Umsetzung der im Jahr 2016 verabschiedeten nationalen Strategie zur Korruptionsbekämpfung sowie Transparenz über diesbezüglich ausgeführte Maßnahmen. Hierbei scheinen in vielen anfälligen Bereichen, wie im Bildungssektor oder auf lokaler Ebene, wirksame Maßnahmen im Sinne der Strategie unternommen worden zu sein. Dazu zählt unter anderem eine wirksame Bewertung von Korruptionsrisiken. Zweitens müsse laut der Kommission die Funktions- und Leistungsfähigkeit der Nationalen Agentur für die Verwaltung sichergestellter Vermögenswerte (ANABI) gewährleistet werden. Diese sei zwar mittlerweile funktionstüchtig, habe aber noch einiges Entwicklungspotential. Besonders fehle es der ANABI bisher an Verwaltungskapazitäten, weshalb sie sich zurzeit in ihrer Arbeit auf ihre absoluten Kernaufgaben beschränken müsse.

Aus dieser Beurteilung der gegenwärtigen Situation in Rumänien folgert die Kommission, dass die Empfehlungen von Januar 2017 nicht mehr ausreichen, um die Vorgaben im Rahmen des CVM zu erfüllen. Aus diesem Grund schließt sie ihren Bericht mit acht weiteren Empfehlungen. Die Kommission fordert darin Rumänien auf, die neuen Justizgesetze – insbesondere bezüglich des Strafgesetzbuches und der Strafprozessordnung – zu suspendieren und entsprechend der CVM-Empfehlungen zu überarbeiten. Weiterhin seien alle laufenden Verfahren zur Entlassung oder Ernennung führender Staatsanwälte auszusetzen und ein transparentes, leistungsbasiertes Verfahren für die Neubesetzung der DNA durchzuführen. Der Oberste Richterrat solle ein Interims-Team für die Justizinspektion einsetzen und binnen drei Monaten ein geeignetes Auswahlverfahren für die dauerhafte Besetzung durchführen. Die Stellungnahmen des Richterrates seien von der Regierung zu respektieren. Außerdem seien Gesetzesänderungen auf Vereinbarkeit mit EU-Recht und den Empfehlungen der Venedig-Kommission zu überprüfen.

Polarisierung in Rumänien

Die Reaktionen zum Bericht der Kommission kamen prompt und fielen heftig aus. Die rumänische Premierministerin Viorica Dăncilă wies den Bericht als unberechtigt zurück und kritisierte ihn als Einmischung der EU in interne Angelegenheiten Rumäniens. Medienberichten zufolge erwäge die Regierungskoalition nun die Kommission vor dem EuGH zu verklagen und im Parlament schloss ein Vertreter der Regierung seinen Redebeitrag zu dem Thema mit einem Mittelfinger gegen die EU-Kommission. Während die Regierung sich mit anti-europäischer Rhetorik gegen die Kritik aus Brüssel zur Wehr setzt, sehen sich andere Akteure in ihrer Meinung bestätigt. So hatte der keiner Regierungspartei angehörende Präsident Rumäniens, Klaus Iohannis, die Regierung bereits im Vorfeld aufgefordert zurückzutreten.[i] Außerdem reiht sich der Bericht damit ein in eine Serie der Kritik an den Entwicklungen des rumänischen Rechtstaates. So hatte die Venedig-Kommission in mehreren Stellungnahmen im Jahr 2018 große Besorgnis geäußert. Am selben Tag der Veröffentlichung des CVM-Berichts durch die EU-Kommission verurteilte auch das Europäische Parlament in einer eigenen Erklärung die Situation in Rumänien. Währenddessen entschied das rumänische Verfassungsgericht, dass die in dem Bericht geäußerten Empfehlungen bindend für Rumänien seien.[ii]

Offene Fragen in Bulgarien

Im Gegensatz dazu reagierte die Regierung in Bulgarien auf den Bericht mit Zufriedenstellung, bestätige er doch ihre Reformanstrengungen des letzten Jahres.[iii] Anders die Stimmen aus der bulgarischen Zivilgesellschaft: Von hier kommt heftige Kritik an der positiven Beurteilung durch die Kommission. Aus der Sicht vieler Beobachter seien viele der substantiellen Probleme im Bereich der Rechtsstaatlichkeit nur durch kosmetische Reformen überdeckt worden. Darüber hinaus würden viele Zwischenfälle wie die Bedrohung von Richtern in dem Bericht gar nicht erst erwähnt. Auch könne von wirklichen Erfolgen bei der Bekämpfung von organisierter Kriminalität in Bulgarien keine Rede sein.[iv]

Allerdings ist auch anzumerken, dass die Kommission in ihrem Bericht die Vorgaben mi Rahmen des CVM nur als vorläufig erfüllt betrachtet. Noch sind auch aus ihrer Sicht viele der Empfehlungen nicht vollständig umgesetzt, jedoch erwartet sie weitere Maßnahmen und konkrete Ergebnisse infolge der bisherigen Reformen.

[i] Vgl. https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/romania-goes-on-anti-bruxelles-path-over-rule-of-law/

[ii] Vgl. http://www.balkaninsight.com/en/article/romania-mulls-suing-brussels-over-justice-report-11-14-2018

[iii] Vgl. http://www.balkaninsight.com/en/article/latest-cvm-report-receives-mixed-reactions-in-bulgaria-11-14-2018

[iv] Vgl. https://verfassungsblog.de/sweet-like-sugar-bitter-like-a-lemon-bulgarias-cvm-report/