Unionsstaat „Bela-Russland“? Vereinigung vertagt

Der Vertrag über den Unionsstaat

Über viele Jahre sah es so aus, als sei der Vertrag über den Unionsstaat als Anachronismus endgültig in der Schublade verschwunden und sein überraschendes Wiederaufleben im Dezember 2018 ist nicht ohne die veränderten Rahmenbedingungen in der Region zu verstehen. Mitte der 1990er Jahre hatte der damals frisch gewählte belarussische Präsident Aliaksandr Lukaschenka, der von sich behauptet, vormals als einziger Abgeordneter gegen die Auflösung der Sowjetunion votiert zu haben, sein Land wieder stark an Russland angenähert. Das Dokument, das am 8. Dezember 1999 in Moskau unterzeichnet wurde, bildete den ambitionierten Höhepunkt einer Reihe bereits geschlossener Kooperationsverträge. Neben der Einrichtung einer gemeinsamen Währung und Notenbank sollten weitreichende Institutionen geschaffen werden, die die erst vor weniger als einem Jahrzehnt eigenständig gewordenen Staaten wieder aneinanderbinden sollten, darunter ein „oberster Rat“ der Staatsoberhäupter, Premierminister und Parlamentspräsidenten, ein Ministerrat sowie ein gewähltes Zwei-Kammer-Parlament, ein Gericht und ein Rechnungshof mit gemeinsamer Finanzaufsicht. Da sich Russland angesichts chaotischer Zustände und wenig durchsetzungsstarken Führung unter Präsident Boris Jelzin in einer Phase der inneren und äußeren Schwäche befand, scheint die damals oft geäußerte Vermutung nicht unplausibel, der deutlich jüngere Präsident in Minsk habe beim Bestreben nach einer Union beabsichtigt, selbst deren Präsident zu werden.

Jedoch begann nur wenige Monate nach Unterzeichnung des Vertrags mit dem Amtsantritt Wladimir Putins in Moskau eine neue Ära, die zur Konsolidierung der staatlichen Macht führte und jedwede vorstellbare Ambitionen Lukaschenkas auf eine Machtübernahme im Kreml zunichtemachte. So schwand auch sichtbar das Interesse zur Verwirklichung des Unionsstaats. Während Institutionen, wie die Parlamentarische Versammlung und der Ministerrat zwar eingerichtet wurden, aber kaum Kompetenzen erhielten, waren in anderen Bereichen kurz nach der Unterzeichnung sogar Rückschritte zu verzeichnen, wie etwa die Wiederaussetzung des freien Warenverkehrs im Jahr 2001. Ein erster Anlauf der Integration schien somit gescheitert.

Mitte der 2000er Jahre hatte die Idee wieder Konjunktur – diesmal lag die Initiative jedoch stärker bei Moskau, das vor allem das Ziel zu verfolgen schien, seinen Einflussbereich auszudehnen. Präsident Lukaschenka erwies sich in diesen Jahren als geschickter Verhandler. Während er sich einerseits immer deutlich zum Ziel der Integration bekannte, machte er andererseits klar, dass eine solche nicht den Beitritt seines Landes zur Russischen Föderation bedeuten könne, sondern nur auf dem Prinzip der Gleichberechtigung vorstellbar sei. Dies war hingegen für Russland unannehmbar angesichts dessen starken Übergewichts – sowohl mit Blick auf die Fläche als auch Bevölkerung und Wirtschaftspotenzial.[i] So gelang es aus belarussischer Sicht, die politische Integration abzuwenden und doch wirtschaftliche Zugeständnisse zu erzielen – vor allem in Form von billigen Energieträgern und einem erleichterten Zugang zum russischen Absatzmarkt.[ii] Gleichzeitig festigte sich in diesen Jahren dessen starke wirtschaftliche Abhängigkeit von Russland. So verlief auch dieser Anlauf der Integration weitgehend im Sande – erzielt wurde lediglich eine verbesserte Militärkooperation, während die Einführung einer gemeinsamen Währung auf unbestimmte Zeit verschoben wurde. Als 2015 mit der Eurasischen Wirtschaftsunion (EaWU), die offene Grenzen und enge Handelsbeziehungen zwischen Russland und Belarus sowie Kasachstan, Armenien und Kirgistan konstituierte, ein anderes Rahmenwerk in Kraft trat, schien der „Unionsstaat“ endgültig überholt.[iii]

Anlauf #3 - Tauziehen im Kämmerlein

Außerdem hatten sich die geopolitischen Rahmenbedingungen in Osteuropa seit den späten 2000er Jahren deutlich verändert. Nach Russlands militärischen Interventionen in Georgien und der Ukraine ging Minsk sichtbar auf Distanz zum „großen Bruder“ und positioniert sich seither als „Makler in der Mitte“. Mit seinem Vorgehen in der Ukraine hatte Russland unter anderem das Budapester Memorandum von 1994 gebrochen, welches im Gegenzug für die Abgabe der auf ihrem Territorium stationierten sowjetischen Nuklearwaffen verschiedenen Ex-Sowjetrepubliken ihre territoriale Unversehrtheit garantierte – darunter neben der Ukraine auch Belarus. Eine Infragestellung dieser Ordnung, wachsende Konfrontation zwischen Russland und dem Westen sowie ein neoimperialer Revisionismus im Kreml verhießen nichts Gutes für das Zehn-Millionen-Einwohner-Land, das sich zwischen den Stühlen sah.

Entsprechend sorgte der russische Premierminister Medwedew für Empörung, als er im Dezember 2018 auf der Sitzung des gemeinsamen Ministerrates des Unionsstaates die belarussische Seite aufforderte, die Bestimmungen des Vertrags von 1999 endlich umzusetzen. Er verknüpfte dies mit der Frage der günstigen Energiepreise, die Belarus von seinem Nachbarn bezieht, sowie dem unbeschränkten Zugang zu den russischen Absatzmärkten.[iv] Präsident Lukaschenka bezeichnete dies als offene Erpressung. Da der Kreml jedoch in der Tat einige starke Hebel in der Hand hält, schlug Lukaschenka im gleichen Zug versöhnende Töne und bekannte sich erneut zur Unionsidee.[v]

So begann der dritte „Integrationsanlauf“ und damit das beiderseitige Tauziehen um die Durchsetzung der jeweils eigenen Vorstellungen. Nach Startschwierigkeiten wurde eine Arbeitsgruppe unter Führung der Wirtschaftsminister eingesetzt, in der Russen und Belarussen jedoch weitgehend getrennt arbeiteten und sich nur punktuell über Zwischenergebnisse austauschten.[vi] Ende Mai verkündeten die Premierminister, dass bei 70 Prozent der Positionen Einigkeit bestehe, doch die verbleibenden Fragen schienen umso verfahrener. Nachdem auch die Präsidenten beim Gipfel der EaWU in Kasachstan einer Lösung nicht nähergekommen waren, wurden die Regierungen beauftragt, bis Ende Juni „nationale Aktionspläne“ vorzulegen.[vii] Auch dieser Termin verstrich ohne einen Durchbruch und den Arbeitsgruppen wurde aufgetragen, stärker die einzelnen Themenbereiche in den Blick zu nehmen und sektorale Roadmaps zu erarbeiten.[viii] Die Premierminister trafen sich im September und Ende November endete das Gespräch nach sieben Stunden mit der Feststellung, dass nur bei 20 von 31 Roadmaps eine Einigung erzielt wurde, während der Rest auf Ebene der Präsidenten entschieden werden müsse.[ix] Vor diesem Hintergrund schien bis zuletzt unklar, ob es am Jahrestag des Unionsvertrags tatsächlich zur Unterschrift eines Aktionsplans kommen würde. Zum Treffen der Präsidenten in Sotschi Anfang Dezember reisten auch erneut die Premierminister mit an, um die nach eigenen Angaben „16 noch offenen Punkte“ zu beraten. Es folgte eine gemeinsame Runde mit den Präsidenten sowie ein fünfstündiges Tête-à-Tête der Staatsoberhäupter. Anschließend verließ Lukaschenka den Ort, ohne vor die Presse zu treten.[x]

Verschiedene Positionen

Über die Inhalte der Verhandlungen war kaum etwas nach außen gedrungen und selbst Abgeordneten des belarussischen Parlaments wurden Informationen vorenthalten. [xi] Ein – wohl beabsichtigtes – Informationsleck im russischen kremlnahen Magazin „Kommersant“ legte nahe, dass die Streitpunkte unter anderem die Fragen von Gas und Öl sowie der Vereinheitlichung eines neuen Steuerkodexes beträfen, der im Frühjahr 2021 in Kraft treten sollte.[xii] In der Tat ist es ein offenes Geheimnis, dass hier verschiedene Vorstellungen aufeinanderprallen. Russland beharrt auf dem Standpunkt, die billigen Gas- und Öllieferungen zu einem Preis deutlich unter Weltmarktniveau seien eine indirekte Subvention des Nachbarlandes von jährlich bis zu 10 Mrd Euro, die es angesichts einer schwächelnden Wirtschaft im Inland in Form einer neuen Berechnungsweise der Exporttarife im sogenannten „Steuermanöver“ zurückfahren will. Aus belarussischer Sicht geht es um den Erhalt des eigenen Sozialmodells und überhaupt um die Frage der eigenen Konkurrenzfähigkeit. Durch die eurasische Wirtschaftsunion stehen belarussische Firmen mit russischen Marktteilnehmern in direktem Wettbewerb und niedrige Energiepreise für die eine Seite bedeuten in Branchen wie Maschinenbau und chemischer Industrie einen kaum auszugleichenden Vorteil. Von Einzelfragen abgesehen betrachtet Belarus Formate wie den Unionsstaat oder die Eurasische Wirtschaftsunion vor allem als Mittel, die wirtschaftliche Entwicklung voranzutreiben, ohne dabei seine Eigenständigkeit abzugeben. Minsk ist daher bestrebt, die Integrationsprozesse soweit es geht zu „ökonomisieren“ und vor allem auf gleiche Wettbewerbsbedingungen und Marktzugänge zu fokussieren. So nannte der belarussische Premier Rumas etwa Ende August 2019 die Formel „Zwei Staaten – ein Markt“ als Grundsatz der Integration.[xiii] Moskau hingegen sieht in den Integrationsansätzen vor allem Instrumente, um Länder des „postsowjetischen Raums“ wirtschaftlich und politisch an sich zu binden. Dabei scheint es letztlich nur zweitrangig, über welches vertragliche Rahmenwerk dies erreicht wird.[xiv]

Beide Vorstellungen sind nur schwer miteinander vereinbar und die Stimmung zwischen beiden Partnern glich im Laufe des Jahres einem Auf-und-Ab. Das aggressive Gebaren des russischen Botschafters Babich, der sich zuvor als „Architekt der Krimannexion“ einen Namen gemacht hatte, stieß in Minsk auf scharfe Kritik und führte schließlich zu dessen Abberufung. Hinzu kamen Einzelfragen um Zollkontrollen an der russisch-belarussischen Grenze, Beschränkungen des Marktzugangs, Finanzeinbußen durch die Lieferung von verunreinigtem Öl sowie die Zurückhaltung bereits zugesagter Kredite an Minsk.[xv] Im November machte Präsident Lukaschenka seinem Unmut in einer seltenen Deutlichkeit Luft, als er dem Kreml vorwarf, sein Land unberechtigterweise für „Schmarotzer“ zu halten, aber selbst jedes Jahr neue Bedingungen zu stellen. So eine Union brauche „kein Mensch“.[xvi]

Aufgeschoben = aufgehoben?

Wenngleich die Präsidenten das Verhandlungsergebnis nicht kommentierten, so ließ doch der russische Minister für wirtschaftliche Entwicklung Maxim Oreschkin durchscheinen, dass die Parteien in Sotschi ihre Positionen auch in Energiefragen annähern konnten und die Roadmaps entsprechend angepasst würden. Der belarussische Botschafter in Russland und Vizepremier für Angelegenheiten des Unionsstaates Uladzimir Siamaschka vermeldete, dass sowohl Schadensersatzfragen für die schmutzigen Öllieferungen geklärt als auch der Markzugang für belarussische Lebensmittel geregelt sei und nun zu 23 von 31 Roadmaps Einigkeit bestünde, einschließlich Fragen des Zollwesens.[xvii] Die Vereinheitlichung der Steuergesetzgebung hingegen sei um ein Jahr verschoben worden, doch solle diese dann auch eine Kompensation für das russische Steuermanöver bieten.[xviii] Obwohl beide Seiten angekündigt haben, die Verhandlungen noch vor Weihnachten auf Präsidentenebene fortzusetzen, ist kaum davon auszugehen, dass für die sensiblen Fragen der Energiepreise, Kompensationen für das Steuermanöver und eines einheitlichen Steuerkodex noch im Laufe des Jahres eine umfassende Lösung gefunden wird. [xix] Vorstellbar scheint, dass ein abgeschwächter Aktionsplan zu den Roadmaps unterzeichnet wird, der jene Fragen entweder bewusst ausklammert oder im Bereich des Deklaratorischen belässt.[xx] Die belarussische Regierung scheint nicht mehr optimistisch zu sein, da der Haushalt für 2020 keine Einnahmen aus einer Erstattung für das Steuermanöver oder Subventionen der Gaspreise seitens Russlands einplant, sondern vielmehr mit Ausfällen von etwa 900 Mio. USD rechnet.[xxi]

Kommt der „belarussländische“ Superstaat?

Während Lukaschenka und Putin in Sotschi verhandelten, protestierten im Zentrum von Minsk mehrfach hunderte Menschen gegen die Integration ihres Landes mit Russland.[xxii] Obwohl die Kundgebungen und Märsche nicht genehmigt waren, zeigte sich die Polizei „galant“[xxiii] und ließ die Demonstranten sogar bis vor die Russische Botschaft ziehen.[xxiv] Womöglich verfolgt Präsident Lukaschenka damit eine doppelte Strategie: Zum einen unterstreichen die Proteste, dass die meisten Bürgerinnen und Bürger zwar an einer Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Russland festhalten wollen, aber die überwältigende Mehrheit eine Vereinigung mit dem übermächtigen Nachbarn ablehnt.[xxv] So kann der Präsident nach innen als Vertreter des Volkswillens auftreten. Zum anderen kann er sich Putin gegenüber als russlandfreundlicher Verfechter der brüderlichen Zusammenarbeit geben, der die „russophoben belarussischen Nationalisten“ in Schach hält.[xxvi]

Lukaschenka, wie auch manche Beobachter, sehen in ihm selbst die wichtigste Garantie der belarussischen Unabhängigkeit. So scheint das Staatsoberhaupt, das die Machtvertikale des Landes stark auf seine Person zugeschnitten hat, derzeit besonders bemüht, durch Zeichen von Stärke den Status Quo rhetorisch zu festigen, auch um damit das Dilemma zu überspielen, in dem er sich befindet. Russlands Druck hin zu Schritten der politischen Integration fordert unmittelbar seine Macht heraus. Ohne dessen günstige Energielieferungen kämen jedoch in Belarus die Wirtschaft und das staatliche Sozialmodell unter Druck, das für das System eine wesentliche Legitimitätsstütze bildet. Zwar hat das Land großes Potenzial, auch aus eigener Kraft mehr wirtschaftliches Wachstum zu generieren – dafür bedarf es jedoch einiger umfassender Reformen, vor denen die Führung weiterhin zurückschreckt. Auf dem Weg nach Westen wurden wichtige Schritte der Annäherung und Anerkennung erreicht, doch sehen sich dort Kritiker nach den Rückschritten bei den letzten Parlamentswahlen bestätigt, während das Atomkraftwerk Astravets ein schwer zu überwindendes Hindernis bleibt.

So scheint der belarussische Präsident vor allem auf sein persönliches Verhandlungsgeschick angewiesen. Am Tag der Parlamentswahl im November 2019 kündigte er an, auch im Jahr 2025 noch einmal bei den Präsidentschafts-wahlen zu „kandidieren“, falls das Volk ihn darum bitte. Dies ist deshalb bemerkenswert, da mancher Beobachter die Vermutung hegt, mit dem Streben nach Vollendung des Unionsstaats habe Wladimir Putin das Ende seiner letzten regulären Amtszeit 2024 im Blick und das Amt eines übermächtigen Unionsstaatspräsidenten könnte ihm neue „berufliche Perspektiven“ bieten. Mit der Ankündigung auch nach diesem Stichtag noch Präsident der unabhängigen und souveränen Republik Belarus zu sein, erteilt Lukaschenka diesen Spekulationen jedenfalls eine Absage. Mittel- und langfristig sollte die belarussische Führung dabei jedoch nicht aus den Augen verlieren, dass die besten Garantien der staatlichen Souveränität und Unabhängigkeit in einer starken wirtschaftlichen Basis und einer aktiven, selbstbewussten und „resilienten“ Bürgergesellschaft liegen. Wenn sich die Bevölkerung mit der Nationalkultur sowie dem Staat und seinen Institutionen identifiziert, wird sie für ihn eintreten und ihn notfalls schützen. Und wenn die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Wachstum ermöglichen und Investitionen anziehen, macht sich der Staat unabhängiger von einzelnen Partnern. Neben einer Rhetorik der Stärke nach außen scheint es daher geboten, im Inneren der Gesellschaft mehr Freiräume zu eröffnen und sie auch verstärkt in staatliche Entscheidungen einzubeziehen. Im Wirtschaftsbereich scheint das Verständnis für diese Notwendigkeit zu wachsen und die Gespräche im Rahmen der Beitrittsverhandlung zur Welthandelsorganisation können Reformen neuen Auftrieb verleihen. Doch für den gesellschaftlich-politischen Bereich zeigten die Parlamentswahlen 2019 leider in eine andere Richtung.

Quellen

[i] https://belaruspartisan.by/politic/469564/

[ii] https://www.rbc.ru/economics/02/04/2017/58e026879a79471d6c8aef30

[iii] https://tass.ru/info/6176143

[iv] http://www.dsnews.ua/economics/integratsiya-do-stadii-ischeznoveniya-kak-rossiya-postavila-14122018220000

[v] https://virtualbrest.by/news61558.php

[vi] https://ria.ru/20190123/1549785434.html

[vii] https://naviny.by/article/20190529/1559136571-lukashenko-budet-topit-uglublennuyu-integraciyu-v-peregovornom-bolote 

[viii] https://rg.ru/2019/05/26/premery-rf-i-belarusi-dali-mesiac-na-podgotovku-programmy-integracii.html

[ix] https://eurasia.expert/rumas-i-medvedev-parafirovali-programmu-integratsii-soyuznogo-gosudarstva/ und https://tass.ru/politika/7156159

[x] https://belsat.eu/ru/news/5-chasov-peregovorov-lukashenko-pokinul-sochi-bez-zayavleniya-dlya-pressy/

[xi] Selbst den Parlamentsabgeordneten wurden Informationen über den Inhalt und den Stand der Verhandlungen verweigert. Z.B. erhielt die belarussische Parlamentsabgeordnete, Frau Hanna Kanapatskaja, auf ihre einschlägige Anfrage, eine Absage von Herrn Dzmitry Kruty, dem Leiter der belarussischen Arbeitsgruppe zur weiteren Integration und ehem. belarussischen Wirtschaftsminister. https://naviny.by/new/20190527/1558957849-ot-deputata-kanopackoy-skryvayut-predlozheniya-rossii-ob-integracii

[xii] https://naviny.by/article/20191129/1575033425-obyasnit-li-putin-lukashenko-na-hrena-takoy-soyuz

[xiii] https://interfax.by/news/policy/vneshnyaya_politika/1263075/

[xiv] https://www.belta.by/politics/view/putin-nadeetsja-chto-belarus-i-rossija-poluchat-zametnye-preimuschestva-ot-integratsii-v-sg-372060-2019/

[xv] https://naviny.by/article/20190531/1559281106-evraziyskiy-kredit-dlya-belarusi-vtoroy-blin-komom

[xvi] Lukaschenka forderte daraufhin seinen Staatssekretär des Sicherheitsrates auf, zu berechnen was die Dienstleistungen von Belarus für die Gewährleistung der russischen Sicherheit kosten. Gemeint wurden vor allem das gemeinsame Flugabwehrsystem und der Schutz der gemeinsamen Grenze des Unionsstaates im Westen. https://naviny.by/new/20191114/1573728491-lukashenko-sobiraetsya-vystavit-schet-rossii

[xvii] https://tvzvezda.ru/news/vstrane_i_mire/content/20191282341-9uqEA.html

[xviii] https://nn.by/?c=ar&i=242518&lang=ru und https://nn.by/?c=ar&i=242514&lang=ru

[xix] https://www.rbc.ru/politics/07/12/2019/5debf2aa9a79478b8b5847cc?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.ru%2Fnews

[xx] https://belarusinfocus.info/by/belarus-rasiya/rumas-medvedev-ostrozhnoe-dvizhenie-k-kompromissu-mid-rf-podderzhal-vlasti-belarusi

[xxi] Bis Ende 2024, wenn Russland die schrittweise Implementierung des Steuermanövers abschließen will, werden sich die Verluste des belarussischen Haushalts durch die Verteuerung der Öllieferungen aus Russland auf 8 bis 10 Mrd. USD belaufen. https://naviny.by/article/20181130/1543555644-skolko-belarus-poteryaet-iz-za-nalogovogo-manevra

[xxii] https://nn.by/?c=ar&i=242481&lang=ru und https://naviny.by/article/20191208/1575816283-u-naroda-hvatit-sil-zashchitit-nezavisimost-novaya-akciya-protiv-soyuza

[xxiii] https://news-front.info/2019/12/09/vse-prakticheskie-voprosy-rossijsko-belorusskih-otnoshenij-mogut-byt-resheny-tolko-posle-politicheskogo-resheniya-ob-uglublenii-integratsii/

[xxiv] https://nn.by/?c=ar&i=242481&lang=ru und https://naviny.by/article/20191208/1575816283-u-naroda-hvatit-sil-zashchitit-nezavisimost-novaya-akciya-protiv-soyuza

[xxv] Sowohl Staatliche als auch unabhängige Umfragen in Belarus bestätigen dies (https://news.tut.by/economics/663488.html) im Gegensatz zu russischen Umfragen, laut denen über 90 Prozent der Belarussen eine Union mit Russland befürworten (http://socio.bas-net.by/polovina-belorusov-vystupaet-ne-za-soyuznicheskie-a-za-partnerskie-otnosheniya-s-rossiej/?fbclid=IwAR1q-2kPMiHc74sqsZIRjdhk06sIKYMvySt5lkvhfhZu-QEoLw8Xs3jl3E8).

[xxvi] Gern erzählt Lukaschenka in diesem Zusammenhang, wie er Anfang der 1990er Jahre verhindert habe, dass Nationalisten „alle Russen aus Belarus ausweisen wollten“.