Alternative Wege zur deutschen Einheit
Im Vorfeld der ersten freien Volkskammerwahl am 18. März 1990 fand eine kurze, aber mit großer Intensität geführte Debatte über den besten Weg zur staatlichen Einheit Deutschlands statt. Seit dem Moskau-Besuch Kohls am 10. Februar 1990 stand das Tor zur Wiedervereinigung offen. Der Kreml hatte erstmals seit 1945 das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen anerkannt.
Die Debatte spitzte sich zu auf die Frage, ob die Vereinigung über Artikel 146 des Grundgesetzes, also über eine verfassunggebende Versammlung mit anschließender gesamtdeutscher Volksabstimmung über eine neue Verfassung, oder über Artikel 23 des Grundgesetzes, also über einen Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland, verwirklicht werden sollte. Während die Anwendung des Artikels 146 Neuland bedeutete, gab es für eine Lösung nach Artikel 23 ein historisches Beispiel, der Beitritt des Saarlandes am 1. Januar 1957. Auf dieses historische Beispiel verwiesen die Befürworter einer Lösung der Wiedervereinigungsfrage nach Artikel 23. Die erfolgreiche Eingliederung des Saarlandes zeige, dass zeitlich und inhaltlich wirksame Übergangslösungen zulässig und möglich seien, um den Bedürfnissen des beitretenden Teils Rechnung zu tragen. Als weitere Argumente führten die Verfechter der Beitrittslösung die Möglichkeit eines raschen Weges zur deutschen Einheit angesichts der Risiken unvorhersehbarer außenpolitischer Entwicklungen sowie die Beibehaltung des bewährten, in der ganzen Welt als vorbildlich anerkannten Grundgesetzes an. Dagegen sahen die Anhänger einer Anwendung des Artikels 146 die Möglichkeit einer größeren demokratischen Legitimation und breiten Akzeptanz der Wiedervereinigung Deutschlands in der Bevölkerung durch die Ausarbeitung und Verabschiedung einer neuen, gesamtdeutschen Verfassung in einer Volksabstimmung.
Verfassungsrechtlich möglich, zu diesem Zeitpunkt aber politisch keine Option mehr, die ernsthaft diskutiert wurde, war die Bildung einer deutschen Konföderation. Zu nennen ist in diesem Zusammenhang in erster Linie das „Zehn-Punkte-Programm“ des Bundeskanzlers vom 28. November 1989, in dem Kohl als Übergangsstadium auf dem Weg zu einer bundesstaatlichen Ordnung die Bildung „konföderativer Strukturen“ ins Auge gefasst hatte. Angesichts der desolaten wirtschaftlichen Lage in der DDR, die auf alle Gebiete des Lebens ausstrahlte, wies eine staatenbündische Lösung im Vergleich zu den genannten anderen Optionen wesentliche Nachteile auf. Das Solidaritätspotential der Deutschen, das einem finanziellen Lastenausgleich als politische Stütze dienen musste, ließe sich nicht in der gleichen Weise mobilisieren wie bei einem staatlichen Zusammenschluss. Auch wäre fraglich gewesen, ob das Volk, das die Parteidiktatur der SED in einem günstigen Augenblick mit dem Mittel friedlicher Demonstration gestürzt hatte, die Geduld aufbrachte, für eine zeitlich nicht klar bestimmte Übergangszeit in einer sich mit unbestimmtem Ziel allmählich reformierenden DDR zu leben.
Plebiszit für eine schnelle Wiedervereinigung auf der Grundlage von Artikel 23 des Grundgesetzes
Als politisch entscheidende Auseinandersetzung kristallisierte sich während des Volkskammerwahlkampfs die Frage nach der Geschwindigkeit des deutschen Wiedervereinigungsprozesses heraus. Damit trafen die Bürger der DDR am 18. März 1990 die Entscheidung über den Weg zur deutschen Einheit. Der unerwartete und deutliche Sieg der in der „Allianz für Deutschland“ zusammengeschlossenen Parteien CDU, DA und DSU, die zusammen 192 von 400 Mandaten in der Volkskammer gewannen, war ein „Votum für den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik und für einen vollständigen Übergang zur westlichen Demokratie wie zur sozialen Marktwirtschaft nach Bonner Modell“ (Wolfgang Jäger).
In den Verhandlungen zur Bildung einer Großen Koalition in Ost-Berlin akzeptierten auch die Sozialdemokraten, die in der Wiedervereinigungsfrage den Artikel 146 des Grundgesetzes bevorzugten, den durch das Wahlergebnis vorgezeichneten Weg zur deutschen Einheit. „Die Einheit Deutschlands nach Verhandlungen mit der BRD auf der Grundlage des Art. 23 GG zügig und verantwortungsvoll für die gesamte DDR gleichzeitig zu verwirklichen und damit einen Beitrag zur europäischen Friedensordnung zu leisten“, erklärten die Koalitionspartner in der Präambel der Koalitionsvereinbarung vom 12. April 1990 zur zentralen Aufgabe der neuen DDR-Regierung unter der Führung von Ministerpräsident Lothar de Maizière.
Innen- und außenpolitische Voraussetzungen für den Beitritt
Mit der Beitrittsfrage wurde die Volkskammer erstmals in einer Sondersitzung am 17. Juni 1990 befasst, als sie über den Antrag der DSU-Fraktion auf sofortigen Beitritt der DDR zur Bundesrepublik gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes zu entscheiden hatte. Ministerpräsident de Maizière erschien es „gut und richtig“, an diesem Tag, an dem die Volkskammer in einer gemeinsamen Veranstaltung mit dem Deutschen Bundestag im Berliner Schauspielhaus des Volksaufstands vom 17. Juni 1953 gedacht hatte, „ein klares Bekenntnis zur deutschen Einheit abzulegen und auch den Weg zu beschreiben, auf dem wir dies tun wollen“. Er hielt es aber für verfrüht, bereits zu diesem Zeitpunkt einen Beitrittsbeschluss zu fassen, da wesentliche innen- und außenpolitische Voraussetzungen fehlten, um die Einheit Deutschlands nicht nur „zügig“, sondern auch „verantwortungsvoll“ zu verwirklichen, wie es die Koalitionsvereinbarung forderte.
Mit der Unterzeichung des Staatsvertrags über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion und der Durchführung freier Kommunalwahlen am 6. Mai 1990 waren wichtige Etappen auf dem Weg zur deutschen Einheit zurückgelegt, doch die Zwei-plus-Vier-Verhandlungen über die äußeren Aspekte der deutschen Wiedervereinigung befanden sich noch in vollem Gange, das Gesetz über die Wiedereinführung der 1952 abgeschafften Länder in der DDR musste noch verabschiedet werden, und Verhandlungen über einen zweiten Staatsvertrag über die politischen und rechtlichen Grundlagen für den Beitritt nach Artikel 23 hatten noch gar nicht begonnen. Vor diesem Hintergrund stimmte die Volkskammer mit großer Mehrheit der Empfehlung des Ministerpräsidenten zu, den Antrag der DSU-Fraktion zunächst in den zuständigen Parlamentsausschüssen zu beraten.
Auseinanderbrechen der Großen Koalition in Ost-Berlin
In den folgenden Wochen spitzte sich die politische Lage in der DDR zu, was nicht zu erwarten gewesen war. Am 6. Juli 1990 wurden in Ost-Berlin die Verhandlungen über einen zweiten Staatsvertrag, den Einigungsvertrag, aufgenommen, und am 22. Juli 1990 verabschiedete die Volkskammer mit Zweidrittelmehrheit das Gesetz über die Wiedereinführung der 1952 abgeschafften Länder. Doch bereits Ende Juli 1990 kamen Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble Zweifel, ob der Einigungsvertrag überhaupt zustande kommen werde.
Die Spannungen in der Ost-Berliner Regierung verstärkten sich. Auseinandersetzungen um das Beitrittsdatum und um die Ausgestaltung des Wahlgesetzes für die erste gesamtdeutsche Wahl führten zum Austritt der FDP aus der Regierungskoalition; auch zwischen CDU und SPD waren diese Fragen umstritten. Diese parteipolitischen Konflikte korrespondierten mit einer dramatischen Entwicklung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in der DDR. Den völligen Zusammenbruch der DDR befürchtend, plädierte Ministerpräsident de Maizière für eine Vorverlegung des anvisierten Termins der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl vom 2. Dezember auf den 14. Oktober 1990, zeitgleich mit den Wahlen zu den Landtagen in den fünf neuen Bundesländern. Über diesen Punkt hatte er sich am 1. August 1990 mit Bundeskanzler Kohl an dessen Urlaubsort in Österreich grundsätzlich verständigt, doch stand noch die Klärung verfassungsrechtlicher Fragen wegen der Verlegung des Wahltermins aus, weshalb die Bundesregierung auf diesen Vorstoß reserviert reagierte. Empört reagierte der sozialdemokratische Koalitionspartner in Ost-Berlin, der über den Vorschlag des Ministerpräsidenten unmittelbar vor der Veröffentlichung lediglich unterrichtet worden war.
Die Spannungen zwischen CDU und SPD eskalierten, als der Ministerpräsident am 13. August 1990 vier Minister aus seinem Kabinett entließ, darunter Finanzminister Walter Romberg von der SPD und Landwirtschaftsminister Peter Pollack, parteilos, aber von der SPD nominiert, denen er Fehlentscheidungen bei der Umsetzung des ersten Staatsvertrags vorwarf. Daraufhin legten am 19. August 1990 die noch vier verbliebenen Minister der SPD in der Regierung nach einem Beschluss ihrer Volkskammerfraktion ihre Ämter nieder. Es gab also nur noch eine Minderheitsregierung in Ost-Berlin, als der DSU-Antrag am 22. August 1990 erneut auf der Tagesordnung der Volkskammer stand.
Die lange Nacht der Entscheidung
Die Sondersitzung der Volkskammer, die um 21.10 Uhr begann, verlief von Anfang an „äußerst hektisch“ (Sabine Bergmann-Pohl). Wiederholt wurde die Sitzung unterbrochen, um interfraktionelle Beratungen zu ermöglichen, die zunächst zu keinem positiven Ergebnis führten. Der Antrag der DSU-Fraktion wurde in namentlicher Abstimmung abgelehnt. Auch die Abänderungsanträge der Fraktion Bündnis 90/Grüne, auf einer Volkskammersitzung am 3. Oktober 1990 über den Beitritt zu entscheiden, und der Antrag der SPD-Fraktion, sofort den Beitritt mit Wirkung vom 15. September 1990 zu beschließen, fanden keine Mehrheit. Hinter den Kulissen bemühten sich insbesondere Sabine Bergmann-Pohl und der Parlamentarische Geschäftsführer der FDP-Fraktion, Conrad-Michael Lehment, um einen gemeinsamen Antrag der ehemaligen Partner der Großen Koalition, um die für den Beitrittsbeschluss erforderliche Zweidrittelmehrheit zustande zu bringen. Sich ihrer staatspolitischen Verantwortung bewusst, verständigten sich schließlich die Fraktionen der CDU/DA, DSU, FDP und SPD auf den gemeinsamen Antrag, den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland zum 3. Oktober 1990 zu erklären.
Die Festlegung des Beitrittsdatums richtete sich nach dem Zeitplan für den Abschluss des Zwei-plus-Vier-Prozesses. Am 12. September 1990 sollten bei der vierten Verhandlungsrunde der Zwei-plus-Vier-Gespräche in Moskau die äußeren Aspekte der deutschen Vereinigung abschließend geklärt werden. Über das Ergebnis waren die KSZE-Mitgliedstaaten auf der nächsten Konferenz ihrer Außenminister, die am 1. und 2. Oktober 1990 in New York stattfand, zu unterrichten. Damit kam als frühestmögliches Beitrittsdatum der 3. Oktober 1990 in Betracht.
Der Sitzungsmarathon in der Volkskammer zog sich bis in die frühen Morgenstunden des 23. August 1990 hin. Es war 2.47 Uhr, als Sabine Bergmann-Pohl das Ergebnis der Abstimmung bekanntgab: Abgegeben wurden 363 Stimmen. Mit Ja und damit für den Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes mit Wirkung vom 3. Oktober 1990 stimmten 294 Abgeordnete. 62 Abgeordnete stimmten mit Nein, und sieben Abgeordnete enthielten sich der Stimme. In der namentlichen Abstimmung votierten die anwesenden Abgeordneten der Fraktionen der CDU/DA, DSU, FDP und DBD/DFD ohne Ausnahme, die Mandatsträger der SPD-Fraktion bis auf zwei Nein-Stimmen und zwei Enthaltungen für den Antrag. Ebenfalls mit Ja stimmten drei Fraktionslose sowie Joachim Gauck und Konrad Weiß von der Fraktion Bündnis 90/Grüne. Mit Nein votierten neben der mit 51 Abgeordneten vertretenen PDS-Fraktion ein fraktionsloser Abgeordneter, zwei Abgeordnete der SPD und acht Abgeordnete der Fraktion Bündnis 90/Grüne. Zwei Mitglieder der SPD-Fraktion und fünf Mitglieder der Fraktion Bündnis 90/Grüne enthielten sich der Stimme.
Durch das Beitrittsvotum wäre der Abschluss eines Einigungsvertrags nicht mehr erforderlich gewesen. Bundesrecht konnte auch durch ein Übergangsgesetz in der DDR in Kraft gesetzt werden. Ein solches Verfahren lehnte die Bundesregierung ab, da sie befürchtete, dass in diesem Fall der Beitrittsbeschluss als „bedingungslose Kapitulation der DDR vor der Bundesrepublik mit ihrem Verfassungs-, Rechts- und Wirtschaftssystem“ (Josef Isensee) interpretiert werde. Der Verzicht auf einen Einigungsvertrag lag auch nicht im Interesse der verantwortlichen Politiker in Ost-Berlin. Ein Einigungsvertrag bot die Möglichkeit, verbindliche Zusagen für die künftige Rechtsgestaltung zu erhalten. Vor allem lag es nahe, die notwendigen Übergangslösungen auszuhandeln und vertraglich abzusichern. Die Gebotenheit vielfältigster An- und Einpassungsnormen stand angesichts der fundamentalen Unterschiede der beiden politischen Systeme vor aller Augen. Am 31. August 1990 unterzeichneten Bundesinnenminister Schäuble und der Parlamentarische Staatssekretär beim Ministerpräsidenten der DDR, Günther Krause, in Ost-Berlin im ehemaligen Kronprinzenpalais Unter den Linden den „Vertrag über die Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands“.
Der Königsweg zur deutschen Einheit
Letzlich erwies sich Artikel 23 des Grundgesetzes als „Königsweg zur deutschen Einheit“ (Helmut Kohl). Der Beitrittsbeschluss der frei gewählten Volkskammer vom 23. August 1990 war Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts der Deutschen in der DDR und widerlegt damit jede Behauptung vom „Anschluss“, dem Ausverkauf, ja der Aneignung eines „herrenlosen“ Territoriums. Das Verfahren nach Artikel 23 war zugleich ein sicherer wie zuverlässiger und flexibler Weg zur Einführung der bundesdeutschen Rechtsordnung im Beitrittsgebiet. Dieser Weg ermöglichte die notwendigen Schritte innerhalb von weniger als sieben Monaten und vermied damit die Gefahr, die damals bestehende günstige außenpolitische Konstellation, die ein Jahr später angesichts der dramatischen Entwicklungen in Osteuropa mit dem Zusammenbruch des Sowjetimperiums nicht mehr bestand, zu verpassen.
Die Entscheidung für den Artikel 23 bedeutete keinen endgültigen Verzicht auf weitgehende, nicht unmittelbar beitrittsbedingte Veränderungen der Verfassungslage. Im Gegenteil, der Einigungsvertrag, der die politischen und rechtlichen Grundlagen für den Beitritt nach Artikel 23 schuf, öffnete das Tor für eine grundlegende Verfassungsdiskussion, wie sie in der ersten Hälfte der 1990er Jahre im wiedervereinigten Deutschland stattfand. Der Artikel 5 des Vertrags empfahl den gesetzgebenden Körperschaften des wiedervereinten Deutschlands, sich mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einigung aufgeworfenen Fragen einer Grundgesetznovellierung zu befassen. Die daraufhin Ende November 1991 eingesetzte Gemeinsame Verfassungskommission von Deutschem Bundestag und Bundesrat überprüfte nahezu die Hälfte der Artikel des Grundgesetzes darauf, ob Änderungen und Ergänzungen nicht zuletzt aufgrund der europäischen Integration notwendig waren. Es fand eine umfangreiche und vielgestaltige Verfassungsdiskussion statt, an der sich nicht nur die Staatsorgane in Bund und Ländern, sondern auch die Wissenschaft, Verbände und gesellschaftliche Institutionen sowie zahlreiche Bürgerinnen und Bürger mit großem Engagement beteiligten. Aufgrund der Empfehlungen der Gemeinsamen Verfassungskommission wurden u.a. die Grundrechte durch Aufnahme von sogenannten Staatszielen wie den Umweltschutz oder den Ausbau der Gleichberechtigung von Frauen und Männern erweitert.
Die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission hat im Nachhinein das verfassungsrechtliche Verfahren zur Wiedervereinigung der beiden Teile Deutschlands als richtig erwiesen. Die Forderung nach einer Totalrevision des Grundgesetzes, wie sie beim Verfahren nach Artikel 146 des Grundgesetzes erfolgt wäre, wurde in der Verfassungsdiskussion nach der Wiedervereinigung nie ernsthaft erhoben. Das Grundgesetz bildet auch im wiedervereinigten Deutschland den Rahmen für Rechts- und Sozialstaatlichkeit, für Freiheit und wirtschaftliche Prosperität.
Literatur (Auswahl):
Bergmann-Pohl, Sabine: Abschied ohne Tränen. Rückblick auf das Jahr der Einheit, Berlin – Frankfurt am Main 1991.
Guggenberger, Bernd/Tine Stein (Hrsg,): Die Verfassungsdiskussion im Jahr der deutschen Einheit. Analysen – Hintergründe – Materialien, München – Wien 1991.
Isensee, Josef: Verfassungsrechtliche Wege zur deutschen Einheit, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 21 (1990), S.309-332.
Jäger, Wolfgang: Die Überwindung der Teilung. Der innerdeutsche Prozess der Vereinigung 1989/90, Stuttgart 1998.
Eisel, Stephan: Der Beitrittsbeschluss der DDR-Volkskammer (2005).
Küsters, Hanns Jürgen: Das Ringen um die deutsche Einheit. Die Regierung Helmut Kohl im Brennpunkt der Entscheidungen 1989/90, Freiburg im Breisgau 2009.
Rödder, Andreas: Deutschland einig Vaterland. Die Geschichte der Wiedervereinigung, München 2009.
