Ursachen
Aufgrund der zwischen Churchill und Stalin vereinbarten Territorialverschiebung Polens nach Westen hatten die drei alliierten Siegermächte – Großbritannien, die Vereinigten Staaten von Amerika und die UdSSR – im Potsdamer Regierungsabkommen von 1945 die deutschen Ostgebiete jenseits der Oder-Neiße-Linie und einen Teil Ostpreußens bis zur endgültigen Regelung der Grenzen Deutschlands in einem Friedensvertrag unter polnischer Verwaltung gestellt. Nach Gründung der beiden deutschen Staaten 1949 erkannte die DDR-Regierung im Görlitzer Vertrag von 1950 die Ostgrenze der DDR als Staatsgrenze zu Polen an und schuf damit gegen den heftigen Protest aller im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien mit Ausnahme der KPD Fakten. Die Regierung Adenauer stellte die Rechtmäßigkeit des Vertrages stets in Abrede und beharrte auf der endgültige Festlegung der Grenze in dem noch abzuschließenden deutschen Friedensvertrag. Diese Forderung hielten CDU und CSU auch aufrecht, als die Regierung Brandt/Scheel 1970 im Warschauer Vertrag den Status quo und damit die Oder-Neiße-Grenze faktisch, allerdings nicht völkerrechtlich anerkannte.
Neue Ausgangslage im Herbst 1989
Unmittelbar vor der Polenreise von Bundeskanzler Helmut Kohl sprach sich der Deutsche Bundestag am 8. November 1989 in einer Resolution für die deutsch-polnische Aussöhnung aus. Noch bevor am Abend des 9. November 1989 die DDR-Grenze geöffnet wurde, bezweifelte Gewerkschaftsführer Lech Walesa in einem Gespräch mit Kohl in Warschau, „ob die Mauer in ein bis zwei Wochen noch stehen“ werde. Die Ereignisse der nächsten Stunden verstärkten auf polnischer Seite noch immer bestehenden Befürchtungen. Denn mit dem Mauerfall stand auch die Frage einer möglichen Revision der Oder-Neiße-Grenze wieder auf der politischen Tagesordnung.
Am 14. November 1989 fragte der polnische Staatspräsident Wojciech Jaruzelski den Bundeskanzler, ob man wirklich einen Friedensvertrag anstreben solle. Kohl verwies auf bestehende vertragliche Vereinbarungen über die Grenze sowie die Gebundenheit der Bundesregierung an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1973 über die Vereinbarkeit des Grundlagenvertrags zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR von 1972. Die deutsche Frage sei nur unter dem europäischen Dach lösbar. Immerhin habe die DDR die Grenzen Polens anerkannt, wandte Jaruzelski ein. Darauf erwiderte Kohl, nicht Deutschland, sondern die Alliierten hätten sich eine endgültige Grenzregelung in einem Friedensvertrag vorbehalten. Eine Erklärung zur Oder-Neiße-Linie könne er jetzt nicht abgeben. Gelinge es, die Wiedervereinigung zustande zu bringen, werde kein Mensch mehr über die Grenze reden.
Kohls Taktik lief darauf hinaus, einen möglichst breiten innenpolitischen Konsens für diese Entscheidung herzustellen und er setzte auf die Einsicht der deutschen Öffentlichkeit, für die Wiedererlangung der Einheit müsse als Preis die Oder-Neiße-Grenze endgültig anerkannt werden. Doch hielt er es für taktisch ungeschickt und politisch unverantwortlich, in dieser Frage Fakten zu schaffen, bevor die Entscheidung über die Einheit Deutschlands getroffen war. Deshalb fand sich in seinem Zehn-Punkte-Plan vom 28. November kein Wort dazu.
Polnische Forderungen nach Grenzanerkennung
Als sich im Januar 1990 aufgrund des anhaltenden Übersiedlerstroms aus der DDR in die Bundesrepublik, des Bankrotts der DDR und des Machtverfalls der SED die politische Situation grundlegend gewandelt hatte und Kohl unverzüglich auf die Wiedervereinigung hinarbeitete, wurden in der polnischen Presse Stimmen laut, die die endgültige Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze als Voraussetzung für die Einheit Deutschlands verlangten. Vertreter von FDP und SPD machten sich diese Forderung zu Eigen. Der polnische Ministerpräsident Tadeusz Mazowiecki verlangte am 31. Januar 1990 in einem Schreiben vom Bundeskanzler eine Grenzgarantie. Aufgrund der öffentlichen Zurückhaltung Kohls wuchs der Erklärungsbedarf, warum die Bundesregierung nicht bereit sei, Polen die geforderte Rechtssicherheit zu geben. Gegenüber dem amerikanischen Präsidenten Bush versicherte Kohl jedoch, eine gesamtdeutsche Regierung werde einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag über die Anerkennung der polnischen Westgrenze abschließen und vom Parlament ratifizieren lassen. Gleichzeitig lehnte Kohl Reparationsforderungen mit der Begründung ab, die Bundesrepublik habe 100 Mrd. DM an Wiedergutmachung gezahlt. Weitere Reparationen seien „innenpolitisch nicht durchzuhalten“.
Kohl: Grenzanerkennung als freiwillige Entscheidung der Deutschen
Die Grenzanerkennung sollte nach Ansicht Kohls nicht unter dem Druck der Vier Mächte zustande kommen, sondern als freiwillige Entscheidung des wiedervereinigten Deutschlands. Deshalb sollten sich der Deutsche Bundestag und die Volkskammer in gleichlautenden Entschließungen für die Anerkennung der polnischen Westgrenze aussprechen, die von der gesamtdeutschen Regierung in einem Vertrag zu besiegeln wäre. Kohl strebte eine völkerrechtliche Absicherung der Einheit an, denn er war überzeugt davon, dass die Wiedervereinigung nur zum Preis der Grenzanerkennung zu haben war. Zugleich stellte er Kritiker auf dem rechten Flügel von CDU und CSU ruhig, die forderten, die Wiedervereinigung dürfe nicht nur das Bundesgebiet, die DDR und Berlin umfassen, sondern müsse ebenso die Ostgebiete einschließen, Deutschland also in den Grenzen von 1937 wiederhergestellt werden. Als Gegenleistung für die Anerkennung der bestehenden Grenzregelung sollten die Polen auf Reparationen verzichten.
Am 6. März verabschiedete die Koalitionsrunde von CDU/CSU und FDP einen gemeinsamen Entschließungsantrag der Bundestagsfraktionen. Darin wurde das Recht des polnischen Volkes unterstrichen, in sicheren Grenzen zu leben, und die Absicht bekundet, dass beide deutschen Parlamente und Regierungen möglichst bald nach der Volkskammerwahl gleichlautende Erklärungen zur Unverletzlichkeit der Grenzen abgeben würden. Nach Vollendung der Einheit sollte zwischen der gesamtdeutschen Regierung und der polnischen Regierung ein Vertrag ausgehandelt werden.
Polens Forderung nach Teilnahme an den Zwei-plus-Vier-Verhandlungen
Entgegen dem Vorschlag Kohls bestand der polnische Außenminister Krzysztof Skubiszewski auf die Teilnahme Polens an den Zwei-plus-Vier-Verhandlungen, um über die Grenzfragen und alle Sicherheitsbelange Polens mitzuberaten. Die Ausarbeitung eines Vorvertrages mit Bestätigung der Grenze müsse ein Hauptelement der Friedensregelung sein. Die Regierung Mazowiecki wollte damit die Unterzeichnung eines Friedensvertrages vor der Wiedervereinigung durchsetzen.
Nach dem Staatsbesuch Jaruzelskis und Mazowieckis in Paris am 10. März präsentierte sich der französische Staatspräsident François Mitterrand als Sachwalter der polnischen Interessen und stellte sich öffentlich gegen den Bundeskanzler. Er forderte nun die Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze, den Beginn von Verhandlungen über einen Grenzvertrag vor der Wiedervereinigung, der mit einer Viermächte-Garantie versehen werden könnte und anschließend vom gesamtdeutschen Parlament zu billigen wäre, sowie die assoziierte Beteiligung Polens an den Zwei-plus-Vier-Verhandlungen. Die Erklärung des Deutschen Bundestages reiche nicht.
Die letzte Forderung Mitterands machte Kohl besonders wütend. Es könne nicht angehen, dass vierzig Jahre Demokratie nichts gelten, entgegnete er in einem Telefonat am 14. März 1990. Das aber sei die logische Schlussfolgerung, wenn einer Erklärung des Deutschen Bundestages kein Respekt gezollt werde. Kohl kam trotz seiner Einwände nicht umhin, der Einbeziehung Polens in die Zwei-plus-Vier-Verhandlungen bei der Grenzregelung zuzustimmen. Doch sollten die eigentlichen Beratungen auf Bonn, Ost-Berlin und Warschau beschränkt bleiben.
Eine wichtige Unterstützung für Kohl war, dass der amerikanische Präsident George W. Bush auf seiner Seite stand, der einen Vorvertrag ebenso für indiskutabel hielt wie die Abhaltung von Zwei-plus-Vier-Treffen in Warschau, wo die Deutschen auf der Anklagebank sitzen würden. Dann, so Bush, „könne man auch gleich nach Jalta fahren“. Auf Druck von Bush rückte Mazowiecki Anfang April von der Forderung nach der Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze im Rahmen eines Friedensvertrages als Ergebnis der Zwei-plus-Vier-Verhandlungen ab.
Vertragsentwürfe
Am 28. April überreichte Skubiszewski den beiden deutschen Botschaftern in Warschau den Entwurf eines Vertrages zur polnischen Westgrenze. Mit diesem Schritt setzte Polen die Bundesregierung erneut unter Zugzwang. Allerdings hatte Skubiszewski bei der Übergabe die Forderung nach Paraphierung vor der Wiedervereinigung nicht wiederholt und somit die Tür für einen Kompromiss offen gelassen. Der Entwurf sah die Grenzregelung, den Verzicht auf Gebietsansprüche und Grundsätze für die künftigen bilateralen Beziehungen vor. Ein Abschnitt über die Rechte der deutschen Minderheit fehlte. Die Grenzfestschreibung bezog sich nicht auf das Potsdamer Abkommen, womit Stettin ausgeschlossen geblieben wäre, sondern legte den Gebietsstand der nachträglichen Grenzkorrektur aus dem Oktober 1945 zugrunde. Zudem sollte sich die Bundesregierung zur Abschaffung des Artikels 23 GG verpflichten, der den Beitritt zum Geltungsbereich des Grundgesetzes festlegte. Warschau versuchte damit, in die inneren Aspekte der Wiedervereinigung einzugreifen. Offensichtlich traute man den Versicherungen Kohls nicht, das vereinte Deutschland werde keine Territorialansprüche mehr stellen.
Bei dem Beamtentreffen der Zwei-plus-Vier am 22. Mai bot die Bundesregierung an, zwei Erklärungen abzugeben: den Verzicht Gesamtdeutschlands auf Gebietsansprüche und die Streichung der Hinweise auf die Wiedervereinigung in der Präambel sowie in Artikel 23 und 146 des Grundgesetzes. Ferner war sie bereit, die Grenzvereinbarung mit Polen den Vier Mächten offiziell zur Kenntnis zu geben. Wegen des französischen und sowjetischen Widerstandes gegen dieses Prozedere wurde aber nur eine Verständigung über die Teilnahme eines polnischen Vertreters an der Vorbereitung der dritten Außenministerkonferenz Mitte Juli in Paris erzielt.
Am 29. Mai unterbreitete die DDR-Delegation bei den deutsch-polnischen Expertengesprächen überraschend einen eigenen Vertragsentwurf, der die Aufnahme von Verhandlungen vor Abschluss der Zwei-plus-Vier-Gespräche vorsah. Damit wurden die beabsichtigten Parlamentserklärungen quasi zu einseitigen Vorleistungen abqualifiziert. Der inzwischen von der Bundesregierung ausgearbeitete Erklärungsentwurf beinhaltete keine konstitutive Festlegung der Grenze, wie von Polen gewünscht, sondern lediglich die Beschreibung des Rechtszustandes. Auch war nicht vorgesehen, die Grenzregelung zum Bestandteil der abschließenden Friedensregelung zu machen, was praktisch einer Zustimmung durch die Vier Mächte gleichgekommen wäre.
Entschließungen
Es kostete Kohl viel Mühe, am 13. Juni führende Vertreter der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und den Flügel der Vertriebenenpolitiker auf die gemeinsame Entschließung des Deutschen Bundestages zur Oder-Neiße-Grenze einzuschwören. In der Fraktion war er nach der Methode „Jetzt-oder-nie“ verfahren. Wer der Entschließung nicht zustimme, wo alle Welt die Anerkennung verlange, sollte ihm sagen, wie die deutsche Einheit anders erreicht werden könne – so lautete seine Alternative.
Die Reaktion in Polen war für ihn jedoch enttäuschend. Kaum jemand honorierte die Bedeutung der Resolutionen. Den Unmut des Kanzlers bekam der polnische Finanzminister Leszek Balcerowicz am 22. Juni zu spüren. Balcerowicz war mit der Absicht nach Bonn gereist, für radikale Lösungen über die Regelungen der polnischen Auslandsverschuldung zu werben, für die sich Kohl auf dem G-7-Gipfel in Houston einsetzen sollte. Gute Beziehungen, sagte Kohl seinem Gast deutlich, seien nicht nur eine Frage von Krediten. Die gemeinsame Grenze dürfe aber auch nicht zu einer Wohlstandsgrenze werden.
Am Rande der Konferenz der europäischen Christdemokraten am 1. Juli in Budapest suchte Kohl Mazowieckis Misstrauen durch das Angebot einer verstärkten regionalen Zusammenarbeit zu schmälern. Dieser kam dem Kanzler zwar in der Frage des Zeitpunktes entgegen und schlug vor, die trilateralen Gespräche so weit fortzuführen, dass bei Herstellung der deutschen Einheit der Vertragsinhalt geklärt sei, forderte aber die Unterzeichnung des Vertrages sofort nach der Vereinigung.
Kompromisse im Rahmen der Zwei-plus-Vier-Verhandlungen
Bei den Zwei-plus-Vier-Beamtengesprächen am 4. Juli rückte der polnische Vertreter, Jerzy Sulek, von der Forderung förmlicher Vertragsverhandlungen vor der Wiedervereinigung ab und war mit Gesprächen einverstanden. Er bestand jedoch darauf, zunächst nur den Grenzvertrag abzuschließen, dem dann ein Kooperationsvertrag folgen sollte. Die bundesdeutsche Delegation kündigte im Gegenzug an, „auf ganzer Breite“ über das deutsch-polnische Verhältnis sprechen zu wollen und auf dieser Grundlage „nach der Vereinigung bald“ in Verhandlungen einzutreten.
Zu dem Entwurf eines Prinzipienpapiers, das als Arbeitsgrundlage für den Zwei-plus-Vier-Vertrag diente, verlangte Sulek drei Ergänzungen: die Grenzfestelegung sollte Bestandteil einer europäischen Friedensregelung sein, das Grundgesetz geändert und der deutsch-polnische Vertrag mit dem Zwei-plus-Vier-Vertrag koordiniert werden.
Am 13. Juli schlug Kohl in einem Schreiben an Mazowiecki vor, einen auf die Grenzfrage beschränkten Vertrag abzuschließen, der sich in wesentlichen Teilen auf die Bundestagsentschließung stützen sollte. Binnen drei Monaten nach Zusammentreten des gesamtdeutschen Parlaments werde die gesamtdeutsche Regierung Polen einen Vertragsentwurf unterbreiten und bei den Zwei-plus-Vier-Verhandlungen eine Absichtserklärung dazu abgeben. Ein Junktim zwischen der Herstellung der Souveränität Deutschlands und dem Abschluss des Grenzvertrages lehnte er ab. Dieses Angebot sei „wasserdicht“ und „eindeutig“, also nicht mehr verhandelbar, sagte der Kanzler Gorbatschow am 15. Juli in Moskau. Dieser stimmte im Rahmen der ausgehandelten Vereinbarungen Kohls Position zu, legte aber Wert darauf, dass die gefundenen Kompromisse bei dem am nächsten Tag beginnenden Außenministertreffen in Paris nicht den Eindruck einer bilateraler Vorentscheidung erwecken dürfe.
Zustimmung Polens
Dort stimmte Skubiszewski dem Text zu den Grenzfragen zu, forderte aber hinzuzufügen, die Grenzen Deutschlands stellten einen wesentlichen Beitrag zur Friedensordnung in Europa dar. Dafür musste er sich mit der Erklärung Genschers einverstanden erklären, dass der Grenzvertrag erst nach der Vereinigung unterzeichnet werde. Polen forderte zwar die direkte Fortsetzung der Verhandlungen, gab dies aber nicht förmlich zu Protokoll. Außerdem hielt Skubiszewski in einer Protokollerklärung fest, dass die Grenzen des vereinten Deutschlands weder durch äußere noch durch innere Umstände in Frage gestellt würden. Genscher wiederum gab zu Protokoll, dies bedeute keine Grenzgarantie der Vier Mächte.
Am 25. Juli willigte Mazowiecki offiziell in den Abschluss eines Grenzvertrages nach der Wiedervereinigung ein. Dennoch unterstellte er der Bundesregierung unvermindert Verzögerungsabsichten. Denn er bestand darauf, den Vertrag direkt nach Vollzug der Vereinigung zu unterzeichnen und forderte die Aufnahme von Verhandlungen unmittelbar nach der Sommerpause.
Vertragsunterzeichnung
Kopfzerbrechen bereitete Kohl Anfang September der Wunsch Moskaus, den geplanten deutsch-sowjetischen Generalvertrag zusammen mit dem Zwei-plus-Vier-Vertrag am 12. September abzuschließen. Kohl fürchtete neue Verstimmungen auf polnischer Seite, wenn die Bundesregierung vor Wiederherstellung der Einheit mit der Sowjetunion einen Vertrag schlösse und somit die polnisch-sowjetische Grenze und den 1945 unter sowjetischer Verwaltung gestellten Teil Ostpreußens als zur UdSSR gehörend anerkennen würde, jedoch Polen die Grenzanerkennung zuvor verweigerte. Kohl federte das Vorgehen am 6. September in einem Schreiben an Mazowiecki mit seiner Zusicherung ab, bald nach dem 3. Oktober den Grenzvertrag und einen deutsch-polnischen Kooperationsvertrag abzuschließen. Ersterer wurde am 14. November 1990, letzterer am 17. Juni 1991 unterzeichnet.
