Die rechtliche Gestaltung des Flüchtlingsstatus bis 1951
Die gewalttätige Verschiebung von Staatsgrenzen im Prozess der Herausbildung der europäischen Nationalstaaten führte zu Beginn des 20. Jahrhunderts zu massenhafter Zwangsmigration. Etwa 9,5 Millionen Menschen waren schätzungsweise nach dem Ersten Weltkrieg in Europa von Zwangsumsiedlungen, Vertreibungen und Gewaltmigration betroffen. Vor diesem Hintergrund setzte erstmals in der Geschichte der Europäischen Staatenwelt eine Internationalisierung des Umgangs mit Flüchtlingen ein. Ein wichtiger Schritt hierzu war die die Einrichtung eines Hochkommissariats für Flüchtlingsfragen am 27. Juni 1921 durch den am 10. Januar 1920 gegründeten Völkerbund, der Vorläuferorganisation der Vereinten Nationen. Zum ersten Hochkommissar für Flüchtlingsfragen wurde der norwegische Polarforscher und Diplomat Fridtjof Nansen ernannt.
Unter der Schirmherrschaft des Völkerbundes kam es in den nächsten beiden Jahrzehnten zur Unterzeichnung mehrerer internationaler Abkommen, die Fragen der rechtlichen Gestaltung des Flüchtlingsstatus betrafen. Im Fokus diese Vereinbarungen standen in den 1920er Jahren vor allem russische Flüchtlinge, die infolge der Revolution und des Bürgerkrieges ihrer Heimat den Rücken gekehrt hatten. In den 1930er Jahren bemühten sich die Organe des Völkerbundes dann insbesondere um Hilfe für Flüchtlinge aus dem Deutschen Reich.
Da sich nach dem Anschluss Österreichs an das nationalsozialistische Deutschland im März 1838 die Flüchtlingsfrage immer mehr verschärfte, fand auf Initiative des US-Präsidenten Franklin D. Roosevelt vom 6. bis 15. Juli 1938 auf der französischen Seite des Genfer Sees die Konferenz von Evian statt. Vertreter aus 32 Ländern Europas, Nord- und Mittelamerikas und der Karibik sowie Australiens und Neuseelands verhandelten hier über Asylmöglichkeiten für die jüdischen Flüchtlinge aus Deutschland und Österreich. Ein Ergebnis der Konferenz war die Einrichtung eines internationalen Flüchtlingskomitees. Insgesamt scheiterte die ursprünglich von humanitären Absichten getragene Versammlung jedoch an der Weigerung der meisten teilnehmenden Staaten, jüdische Flüchtlinge in größerer Zahl aufzunehmen.
Die Hohe Kommission des Völkerbundes wurde 1938 aufgelöst. Während und nach dem Zweiten Weltkrieg unterstützte die am 9. November 1943 auf Initiative der USA, der Sowjetunion, Großbritanniens und Chinas gegründete United Nations Relief and Rehabilitation Agency (UNRRA) etwa sieben Millionen Menschen. Mit ihren Teams, von denen Mitte 1945 ca. 300 im Einsatz waren, leistete die UNRRA Soforthilfe für Flüchtlinge und Vertriebene. Nach dem Ende des Krieges kümmerte sich die Organisation im Auftrag der alliierten Truppen um die Rückkehr von Flüchtlingen in ihr Heimatland. Der Einsatz der UNRRA war jedoch zunehmend umstritten, denn viele Flüchtlinge aus der Sowjetunion und Osteuropa wollten nicht in ihre Heimatländer zurückkehren. In zahlreichen Fällen wurden zurückgekehrte Flüchtlinge sogar in sowjetischen Arbeitslagern interniert. Innerhalb des UN-Sicherheitsrates, in dem die Debatte über die Flüchtlingsfrage geführt wurde, hatte diese Praxis erhebliche Spannungen zur Folge: ein Anzeichen für den sich verschärfenden Ost-West-Konflikt.
Die USA, die die UNRRA zu 70 Prozent finanzierten, weigerten sich schließlich, deren Mandat zu verlängern und drängten auf die Gründung einer neuen Flüchtlingsorganisation. Am 20. April 1946 wurde daraufhin die International Refugee Organization (IRO) als befristet tätige Sonderorganisation der Vereinten Nationen ins Leben gerufen. Die IRO unterstützte in der unmittelbaren Nachkriegszeit über eine Million Europäer bei der dauerhaften Ansiedlung außerhalb ihres Herkunftslandes. Nur etwa 73.000 Zivilisten konnte die Organisation dagegen zur Rückkehr in ihr Heimatland verhelfen.
Insgesamt zeigte sich damals, dass sich der Schwerpunkt der internationalen Flüchtlingshilfe mehr und mehr verlagert hatte: von der Rückkehrhilfe hin zu Maßnahmen für die dauerhafte Ansiedlung der betroffenen Menschen in Drittländern. Die Tätigkeit der IRO wurde außerdem zunehmend vom Ost-West-Gegensatz überschattet, denn die Ostblockstaaten warfen der Organisation vor, die Flüchtlingshilfe für die Beschaffung von billigen Arbeitskräften für den Westen zu missbrauchen. Schließlich wurde die IRO im Februar 1952 offiziell aufgelöst.
Gründung des UNHCR
Zum Zeitpunkt der Gründung der IRO waren die internationalen Akteure noch davon ausgegangen, dass mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs bald auch die Flüchtlingsproblematik an Brisanz verlieren würde. Diese Hoffnung zerschlug sich jedoch bald. Im Gegenteil: Der Kalte Krieg sowie Krisen in Asien wie die Machtübernahme Mao Zedongs in China und der Korea-Krieg verursachten weitere Massenfluchten. Die Vollversammlung der Vereinten Nationen beschloss deshalb am 14. Dezember 1950 die Einrichtung des Amtes des Hohen Flüchtlingskommissars (United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR). Dieses Amt trat der Niederländer Gerrit Jan van Heuven Goedhart am 1. Januar 1951 als Erster an.
Parallel zu den Verhandlungen über die Einrichtung des UNHCR fanden im UN-Wirtschafts- und Sozialrat Beratungen über eine Konvention zur Sicherung des Rechtstatus von Flüchtlingen in den aufnehmenden Staaten statt. Diese Konvention wurde schließlich am 28. Juli 1951 auf einer UN-Sonderkonferenz in Genf verabschiedet und trat am 22. April 1954 in Kraft. Die offizielle Bezeichnung der als „Genfer Flüchtlingskonvention“ bekannt gewordenen Vereinbarung lautete „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“. Zu den 19 Staaten, die zu den Erstunterzeichnern des Abkommens zählten, gehörten die Schweiz, Frankreich, Großbritannien, Jugoslawien, die USA, die Türkei und Ägypten. Am 19. November 1951 ratifizierte die Bundesrepublik Deutschland das Abkommen. Die Sowjetunion und die von ihr abhängigen Staaten des Ostblocks traten dem Abkommen nicht bei, denn die kommunistische Führung der UdSSR kritisierte es als „politisch motiviert“ und lehnte es deshalb ab.
Mit der Umsetzung des Abkommens und der Kontrolle seiner Anwendung beauftragten die Unterzeichnerstaaten das UNHCR. Bis heute betrachtet sich das Flüchtlingskommissariat als „Hüter“ der Genfer Flüchtlingskonvention, als „wichtigstem internationalen Dokument zum Schutz von Flüchtlingen“.
Inhalte
Die Präambel der Genfer Flüchtlingskonvention nimmt Bezug auf die allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1948. Artikel 14 der Menschenrechtskonvention lautet:
1) „Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen.
2) Dieses Recht kann nicht in Anspruch genommen werden im Falle einer Strafverfolgung, die tatsächlich auf Grund von Verbrechen nichtpolitischer Art oder auf Grund von Handlungen erfolgt, die gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstoßen.“
Anders als bei der Menschenrechtskonvention ging es bei der Formulierung des Flüchtlingsabkommens von 1951 jedoch nicht allein um die Frage individueller Persönlichkeitsrechte. Vielmehr legten die verhandelnden Staaten sehr großen Wert darauf, im Umgang mit Schutz- und Asylsuchenden ihre Souveränitätsrechte zu wahren. Dies ist der Grund dafür, warum mit die Genfer Flüchtlingskonvention keine Bestimmung zur Gewährung eines bedingungslosen und grundsätzlich geltenden Asylrechts enthält.
Kernelement der Genfer Flüchtlingskonvention ist die Definition des Begriffs „Flüchtling“. Der Ausdruck Flüchtling findet demnach auf jede Person Anwendung, die „infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind, und aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“
Grundlegend für das Abkommen ist darüber hinaus die Festschreibung des so genannten Prinzips des „Non-Refoulement“ in Artikel 33 unter der Überschrift „Verbot der Ausweisung und Zurückweisung“. Im Wortlaut heißt es hier: „Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“
Weitere Rechte von Flüchtlingen, die in der Flüchtlingskonvention festgelegt sind, betreffen die Gleichbehandlung von Flüchtlingen in Fragen der Religionsausübung, des Personenstandes, in Eigentumsfragen, beim Zugang zu Gerichten, in Fragen der Bildung und Erziehung sowie in sozialen Fragen (Arbeitsrecht, Arbeitsschutz, öffentliche Fürsorge).
Zu betonen ist, dass die Genfer Flüchtlingskonvention nicht nur die Rechte schutzsuchender Personen definiert, sondern auch deren Pflichten.
Artikel 2 des Abkommens besagt deshalb:
„Jeder Flüchtling hat gegenüber dem Land, in dem er sich befindet, Pflichten, zu denen insbesondere die Verpflichtung gehört, die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften sowie die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maßnahmen zu beachten.“
Artikel 1 der Konvention betont darüber hinaus, dass die unterzeichnenden Staaten sich nicht zur Aufnahme und zum Schutz von Personen verpflichten, bei denen „aus schwer wiegenden Gründen“ die Annahme gerechtfertigt ist, dass sie a) ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke begangen haben, die ausgearbeitet worden sind, um Bestimmungen bezüglich dieser Verbrechen zu treffen; b) ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen wurden; c) sich Handlungen zuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen."
Die Genfer Flüchtlingskonvention zum Nachlesen (externer Link)
Bedeutung und Weiterentwicklung
Der Geltungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention erstreckte sich zunächst ausschließlich auf Personen, die sich infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten waren, auf der Flucht befanden. Hauptziel der verhandelnden Staaten war die völkerrechtliche Absicherung von Schutzrechten für Flüchtlinge in Europa. Auch die Vertreter der Bundesrepublik, die das Abkommen unterzeichneten, dachten dabei kaum an globale Fluchtbewegungen, sondern vor allem an Flüchtlinge, die aus den Ländern hinter dem „Eisernen Vorhang“ in die Länder Westeuropas flüchteten. In innenpolitischen Debatten der Ära Adenauer spielte die Flüchtlingsfrage zwar eine wichtige Rolle, aber die Politiker der damals im Bundestag vertretenen Parteien hatten dabei fast ausschließlich die Millionen deutscher bzw. deutschstämmiger Flüchtlinge und Vertriebenen aus Osteuropa und der DDR im Sinn.
Mit der Verabschiedung des „Protokolls über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Januar 1967“ entfiel die ursprüngliche zeitliche und örtliche Eingrenzung der Genfer Flüchtlingskonvention. Der Grund für diese Änderung war, dass UNHCR mittlerweile zunehmend Hilfestellung bei der Versorgung und dem Schutz von Flüchtlingen in Afrika und Asien leisten musste. In den meisten Fällen betraf dies allerdings in erster Linie Fluchtbewegungen, die durch Bürgerkriege und allgemeine politischen Unruhen ausgelöst wurden. Immer wieder gab es in der Folge Diskussionen darüber, ob die eigentlich mit Blick auf individuelle Fluchtgründe formulierte Genfer Flüchtlingskonvention das geeignete Instrument ist, um diesen Problemen zu begegnen. Eine wirkliche Lösung für diese Problematik zeichnet sich nach wie vor nicht ab. Solange etwa auch die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union keine Einigung über einen Verteilungsschlüssel für Flüchtlinge und Asylsuchende in Europa erzielen, bildet die Genfer Flüchtlingskonvention nach wie vor die zentrale Rechtsgrundlage zur Sicherung des Flüchtlingsschutzes im europäischen Rahmen.
In der Bundesrepublik Deutschland bildet die Genfer Flüchtlingskonvention nur eine von mehreren Säulen für den rechtlichen Umgang mit schutz- und asylsuchenden Ausländern. Das Grundgesetz spricht in Artikel 16a politisch verfolgten Menschen grundsätzlich das Recht auf Asyl in der Bundesrepublik zu. Das Asylrecht ist das einzige Grundrecht, das nur Ausländerinnen und Ausländern zusteht. Seit 1993 gilt allerdings die Drittstaatenregelung, die besagt, dass bei der Einreise über einen sicheren Drittstaat eine Anerkennung der Asylberechtigung ausgeschlossen ist. Das Anerkennungsverfahren für Asylsuchende wird im deutschen Asylgesetz (AsylG) geregelt. Das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) regelt der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland. Es enthält Bestimmungen über die Einreise, den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Aufenthaltsbeendigung. §24 des Aufenthaltsgesetzes enthält eine Regelung für eine „Aufenthaltsgewährung zum vorübergehenden Schutz“ – diese kann dann gewährt werden, wenn die entsprechenden Bestimmungen des Asylgesetzes nicht anwendbar sind. Damit §24 des Aufenthaltsgesetzes Anwendung findet, bedarf es jedoch eines Beschlusses des Rates der Europäischen Union.
Flüchtlingskrise 2015
Die Christlich Demokratische Union Deutschlands hat sich seit ihrer Gründung stets als Partei verstanden, die die Grundsätze des humanitären Völkerrechts achtet und in ihrer Innen- und Außenpolitik vertritt. Als zentraler völkerrechtlicher Grundsatz betrifft dies auch die Einhaltung der Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention. In der Flüchtlingskrise, die im Herbst 2015 die deutsche und europäische Politik vor große Herausforderungen gestellt hat, wies deshalb auch Bundeskanzlerin Angela Merkel stets darauf hin, dass ihre Politik sich zur Einhaltung der Grundsätze bekennt, zu der sich die Bundesrepublik mit der Unterzeichnung des Abkommens durch die Regierung Konrad Adenauers im November 1951 verpflichtet hat.
Angesichts von 68,5 Millionen Flüchtlingen weltweit (Stand Ende 2017) beschloss die UN-Generalversammlung am 17. Dezember 2018 den Globalen Pakt für Flüchtlinge. 181 Staaten, darunter die Bundesrepublik, stimmten für die entsprechende Resolution, zwei stimmten dagegen, drei enthielten sich. Der Flüchtlingspakt baut auf der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und auf dem Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967 auf, ist rechtlich allerdings nicht bindend. Er beinhaltet vier zentrale Ziele: Es soll den Druck auf die Aufnahmeländer mindern, die Eigenständigkeit und Widerstandsfähigkeit von Flüchtlingen fördern und den Zugang von Flüchtlingen zum Umsiedlungsprogramm der UNO und anderen humanitären Aufnahmeprogrammen in Drittstaaten ausweiten. Darüber hinaus soll er eine Rückkehr in die Heimatländer in Sicherheit und Würde ermöglichen. Die Zustimmung der Bundesrepublik, einem der wichtigsten Geberländer für UNHCR, verknüpft sich mit der Hoffnung, dass sich mit ihm nun auch andere Staaten stärker an der Finanzierung der internationalen Flüchtlingshilfe beteiligen. Anders als der „Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration“ vom 10. Dezember 2018 zielt der Flüchtlingspakt ausdrücklich nicht auf Arbeits- und Wirtschaftsmigranten, sondern nur auf Personen, die nach bestehendem Recht vor Krieg, politischer Verfolgung oder schweren Menschenrechtsverletzungen geflohen sind.
Im Juni 2021 berichtete UNHCR, dass sich Ende 2020 82,4 Millionen Menschen weltweit auf der Flucht befanden. Das bedeutet einen neuen Höchsstand und, dass die Flüchtlingszahlen im neunten Jahr in Folge angestiegen sind. Die fünf größten Herkunftsländer von Flüchtlingen sind Syrien, Venezuela, Afghanistan, Südsudan und Myanmar. Die Bundesrepublik zählt zu den fünf größten Aufnahmeländern – hinter der Türkei, Kolumbien, Pakistan und Uganda.
Quellen:
Ludger Kühnhardt: Die Flüchtlingsfrage als Weltordnungsproblem. Massenzuwanderungen in Geschichte und Politik. Wien 1984.
Zur Lage der Flüchtlinge in der Welt. UNHCR-Report 2000/2001. 50 Jahre humanitärer Einsatz. Bonn 2000.
Klaus Dieter Wolf: Die UNO. Geschichte, Aufgaben, Perspektiven. München 2010.
UNHCR – The UN Refugee Agency: Global Trends. Forced Displacement in 2020. Copenhagen 2021.
