Länderberichte
Auch in Polen setzen diese Veränderungen der Altersstruktur der Gesellschaft die Finanzierung des ohnehin schon unterfinanzierten Systems unter Druck. Jährlich bezuschusst der Staat die staatliche Sozialversicherungsanstalt ZUS (Zakład Ubezpieczeń Społecznych) mit rund 40 Milliarden Złoty (ca. 10 Mrd. Euro, mehr als 15 % des Gesamtvolumens des Staatshaushalts), damit diese ihre Verpflichtungen erfüllen kann.
Die ZUS mit rund 48.000 Beschäftigten kassiert die die Beiträge für Sozial- und Krankenversicherung und zahlt Leistungen, z. B. für Rente, Berufsunfall, Krankheit, Mutterschaft und Tod. 2008 hatte sie Einnahmen von rund 133,1 Mrd. Złoty, was über 40 % des polnischen Staatshaushalts von knapp 300 Mrd. entspricht. Die ZUS unterhält auch einen Fonds Demographische Reserve, der Geld vorbeugend anlegt. Angesichts des großen Staatszuschusses und der zukünftig weiter steigenden Belastungen ist eine Reform des Rentensystems unausweichlich. Dabei gilt es vor allem die aus kommunistischen Zeiten noch immer bestehenden strukturellen Mängel der Rentenversicherung zu beheben und das System den Anforderungen der dynamischen polnischen Wirtschaft anzupassen.
Die Transformation Polens
Im Jahr 1989 begann die Transformation Polens hin zu einer rechtsstaatlichen Demokratie mit freier Marktwirtschaft. Als einer der ersten Schritte wurde auf der Grundlage des so genannten Balcerowicz-Plans eine Marktwirtschaft eingeführt. Dieser Reformplan sollte den wirtschaftspolitischen Rahmen für einen möglichst raschen Anschluss an das wirtschaftliche Niveau der westlichen Welt schaffen.
Die Radikalität und das Tempo der Reformen führten in allen politischen und gesellschaftlichen Bereichen zu tiefen Einschnitten. Durch die anfänglichen Probleme der Wirtschaft, sich auf die neuen Strukturen einzustellen, kam es zu einem dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit und zu einem Auseinanderdriften der Einkommensverhältnisse. Da adäquate finanzielle und institutionelle Ressourcen noch fehlten, konnte der Staat diesen Entwicklungen nicht im erforderlichen Maß entgegensteuern.
Nach einer realen Schrumpfung des Bruttoinlandsproduktes (BIP) um 7 % 1991 konsolidierte sich die Wirtschaft des Landes und es begann ein kontinuierlicher Wachstumsprozess. Seit 1991 ist das BIP nicht mehr gesunken, im Krisenjahr 2009 war Polen die einzige Volkswirtschaft in der Europäischen Union, die noch ein – wenn auch geringes - Wirtschaftswachstum verzeichnen konnte. Die Struktur der polnischen Wirtschaft hat sich seither grundlegend verändert und passt sich fortwährend der der alten „EU-15-Mitgliedsstaaten“ an. Etwa 60 % der Wertschöpfung der polnischen Wirtschaft werden heute im Dienstleistungssektor erwirtschaftet. Gleichzeitig spielt der landwirtschaftliche Sektor in Polen noch eine – vorwiegend gesellschaftlich – wichtige Rolle: Während noch etwa 15 % der Erwerbstätigen in diesem Sektor beschäftigt sind, werden hier nur etwa drei % des BIP erwirtschaftet.
Momentan liegt Polen mit einem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf zu Kaufkraftparitäten in Höhe von gut 18 Mrd. US-Dollar (Stand: 2009) im EU-Vergleich auf Platz 20. Dieser Wert entspricht 56,4 % des Wertes der „EU-27-Mitgliedsstaaten“, was den Unterschied in der wirtschaftlichen Leistungskraft und den noch längeren Reformweg deutlich macht, der noch zurückzulegen ist. Dennoch führte das beachtliche Wachstum, das in den letzten 20 Jahren stattgefunden hat, zu einem deutlichen Anstieg des Lebensstandards der Bevölkerung. Dazu hat auch der – anfangs nicht unumstrittene, heute aber voll akzeptierte – Beitritt zur Europäischen Union (EU) beigetragen. Durch Mittel aus den europäischen Strukturfonds und der Gemeinsamen Agrarpolitik hat sich insbesondere die Situation der polnischen Landwirte und der ländlichen Bevölkerung deutlich gebessert, obgleich polnische Landwirte wegen der für Polen geltenden Beitragsdeckelung weniger Mittel erhalten, als zum Beispiel ihre Kollegen in Frankreich oder Deutschland. Im Zeitraum von 2007 bis 2013 erhält Polen fast ein Fünftel der EU-Regionalfonds und mit 252 Euro pro Kopf und Jahr die höchste Förderung. Aber der Großteil des Zuwachses des Wohlstands konzentriert sich auf die besser entwickelten städtischen Regionen. Nachdem die Arbeitslosigkeit im Jahr 2004 auf bis zu 20 % angestiegen war, sank sie zwischenzeitlich auf ca. 8 % und beläuft sich gegenwärtig auf 12,3 %, wobei ein deutliches Stadt-Land-Gefälle erkennbar ist. Zum Vergleich: In Deutschland liegt die Arbeitslosenquote aktuell mit 7,7 % deutlich darunter.
Arbeitsmarkt und Soziales Netz
Auch heute, 20 Jahre nach dem Beginn der Transformation und vielen Reformen, verfügt der polnische Staat nicht über Sozialsysteme, die seinem Anspruch, dem Anschluss an den westeuropäischen Standard, gerecht werden. Die sozialpolitische Entwicklung konnte mit dem Tempo der wirtschaftlichen Entwicklung nicht mithalten. Es fehlt heute vor allem an einer konsequenten, strukturell ganzheitlich ausgerichteten Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik. So ist die zu beobachtende Verfestigung der Arbeitslosigkeit auf strukturelle Hemmnisse, vor allem auf dem Arbeitsmarkt, zurückzuführen. Sie ist gekennzeichnet durch hohe Anteile jugendlicher Arbeitsloser und Langzeitarbeitsloser sowie einen hohen Anteil von Erwerbslosen in den wirtschaftlich weniger entwickelten Regionen. Im europäischen Vergleich weist Polen im letzten Quartal 2009 mit 55,1 % außerdem eine der niedrigsten Beschäftigungsraten auf. Des Weiteren existiert in nicht geringem Maße „Mismatch-Arbeitslosigkeit“, also ein Nebeneinander von vielen unbesetzten Stellen bei gleichzeitig vielen Arbeitssuchenden. Belastend sind darüber hinaus auch die auf weit über 1 Million geschätzten Scheinarbeitslosen und der Missbrauch von Krankschreibungen.
Unterstützung und Bedürftigkeit
Dem sozialen Netz Polens haftet heute immer noch ein reaktiver Charakter an. Mit in hohem Maße pauschalisierten Geldleistungen werden Bedürftige unterstützt, die ihren Lebensunterhalt mit eigenen Mitteln nicht bestreiten können. Die Prüfung der Bedürftigkeit dieser Personen bleibt dabei oft auf der Strecke, unter anderem deshalb, weil die Ämter häufig finanziell und personell schlecht ausgestattet sind. In dieser Konstellation ist es in Polen zu einer Vererbung der Arbeitslosigkeit gekommen. Die Kinder übernehmen die Lebensweise ihrer Eltern und leben von - nach Meinung nicht weniger Experten - viel zu hohen Sozialhilfeleistungen. Die Minimalunterstützung beträgt rund 1.000 Złoty (ca. 250 Euro) pro Monat, bei einem monatlichen Netto-Durchschnittseinkommen von rund 2000 Złoty (ca. 500 Euro). Hinzu zu rechnen sind weitere, u.a. caritative Leistungen kirchlicher und privater Träger sowie Zusatzleistungen wie Zuschüsse zu Heizmaterialien im Winter oder kostenlose Mahlzeiten für Schüler. Der Umfang der Leistungen bekräftigt viele in ihrer Auffassung, dass sich Arbeit unter diesen Bedingungen nicht lohne.
Strukturelle Probleme
Eine ähnlich strukturell problematische Situation existiert im Rentensystem, das immer noch zu vielen Erwerbstätigen die Möglichkeit und Anreize zur Frühverrentung bietet. Derzeit beträgt das Rentendurchschnittsalter in Polen 57 Jahre, obwohl Frauen eigentlich bis zum 60. und Männer bis zum 65. Lebensjahr arbeiten müssten. Die ausgesprochen niedrige Beschäftigungsrate, die die Finanzierbarkeit der Sozialsysteme auf eine harte Probe stellt, hat auch in diesen falschen Anreizen ihren Ursprung.
In einem Großteil der Länder Europas wird sich in den nächsten 20 bis 30 Jahren mit der Alterung der Bevölkerung ein erheblicher demographischer Wandel bemerkbar machen. Er wird auch in Polen gewaltige Veränderungen mit sich bringen und das Verhältnis zwischen Rentnern/Erwerbslosen und Erwerbstätigen weiter zu Gunsten der erstgenannten und zu Lasten der letztgenannten verschieben. Momentan müssen 14 Millionen Erwerbstätige im Rahmen der umlagefinanzierten Säule der Rentenversicherung die Beiträge für 5,6 Millionen Rentenempfänger erwirtschaften. Mit der Studie Polen 2030 erarbeitete eine Gruppe strategischer Berater des Ministerpräsidenten Donald Tusk einen umfassenden Bericht, der die Herausforderungen - unter anderem die demographische Entwicklung -, denen sich das Land bis 2030 stellen muss, in den Blick nimmt. Demnach ist Polen, im Vergleich zu den übrigen Mitgliedstaaten der EU, jetzt noch ein relativ junges Land. Aber auch hier ist das sich allmählich verschlechternde Verhältnis zwischen der Zahl von Menschen im erwerbsfähigen Alter und Menschen im postproduktiven Alter auf Dauer unabwendbar. Der Bericht nennt dafür verschiedene Gründe:
Seit der Nachkriegszeit bis zu Beginn des 21. Jahrhunderts hat es in Polen einen natürlichen Bevölkerungszuwachs gegeben, während nun die Bevölkerung zu schrumpfen beginnt.
Der Anteil der unter 14-jährigen an der Gesamtbevölkerung ist zwischen 1990 und 2007 um die Hälfte zurückgegangen, der Anteil der über 65-jährigen ist um über drei Prozentpunkte gestiegen.
Zwar haben sich im katholischen Polen trotz der Transformation weniger Veränderungen des traditionellen Familienbildes vollzogen als anderswo. Die Rollenverteilung innerhalb der Familie weist hier sogar eher eine Rückkehr zum traditionellen Familienmodell auf. Aber immer mehr junge Menschen entscheiden sich erst später für eine Familiengründung (in traditioneller Form) und leben stattdessen länger in informellen Beziehungen (alternativen Familienformen). Des Weiteren sind ein Rückgang der Eheschließungen sowie ein Anstieg der Scheidungen beobachtbar. Aus diesen Entwicklungen resultiert ein Absinken der Geburtenrate. Gegenwärtig beläuft sich die durchschnittliche Anzahl von Geburten bei Frauen im Alter zwischen 15 und 45 Jahren auf 1,2. Das ist einer der weltweit niedrigsten Werte.
Dagegen ist zwischen 1990 und 2006 die Lebenserwartung der Frauen um durchschnittlich 4,4 auf 79,6 Jahre gestiegen, die der Männer um 4,7 auf 70,9 Jahre. Damit liegt die durchschnittliche Lebenserwartung immer noch deutlich unter dem westeuropäischen Durchschnitt, aber auch in Polen wird diese Entwicklung großen Einfluss auf die zukünftige Finanzierbarkeit der Sozialsysteme, insbesondere des Rentensystems, haben.
Für das Jahr 2030 prognostiziert die Zukunftsstudie, dass auf jede Person im postproduktiven Alter nur noch weniger als 1,5 Erwerbspersonen kommen, die deren Rente erwirtschaften müssen (momentan 2,6 Personen).
Trotz der großen wirtschaftlichen Fortschritte, die Polen seit 1989 gemacht hat, steht das Land damit vor großen Herausforderungen, wenn es seinen Bürgern ein stabiles Sozial- und Rentensystem bereitstellen will. Die Reformen des Arbeitsmarktes und des Rentensystems werden Schlüsselfunktionen einnehmen, wenn es darum geht, allen Teilen der Bevölkerung die Teilhabe am wachsenden Wohlstand des Landes zu ermöglichen.
Die Reform des Rentensystems
Einen ersten grundlegenden Reformschritt im Rentensystem machte die 1997 neu gewählte Regierung des Ministerpräsidenten Jerzy Buzek. Sie führte umfangreiche Reformen durch mit dem Ziel, die Finanzierung der Rentensysteme auf eine breitere Basis zu stellen und den sich abzeichnenden demographischen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Mit ihren Reformen hatte die damalige Regierung die Weichen für die Zukunft der Rentenversicherung stellen wollen. Das Gesetz zur Rentenversicherung trat 1999 in Kraft.
Seither setzt sich das System aus drei Säulen zusammen. Der größte Teil der Beiträge finanziert sich durch das (mit einigen Ausnahmen) für alle Arbeitnehmer obligatorische beitragsfinanzierte Umlageverfahren. Die Höhe der Beiträge beläuft sich auf 19,52 % des Lohnes, die zu jeweils gleichen Teilen vom Arbeitgeber und vom Arbeitnehmer geleistet werden. 7,3 % des Arbeitnehmerbeitrages fließen dabei in offene Rentenfonds, die als Pflichtversicherung die zweite Säule des Systems darstellen. Sie werden von privaten Anbietern verwaltet und finanzieren sich, neben den Beitragszahlungen, durch Wertpapierhandel und Zinszahlungen. Im Rahmen der dritten Säule steht es den Arbeitnehmern offen, in Form einer privaten Altersvorsorge ihre künftigen Alterseinkünfte freiwillig zu erhöhen.
Mit der Einführung des Beitragsprimats schaffte die Reform einen engeren Zusammenhang zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und den späteren Rentenauszahlungen. Die Abkehr vom Prinzip des Leistungsprimats bedeutete ein Ende der hochgradig pauschalisierten Leistungen, wie sie in anderen sozialpolitischen Feldern noch bestehen. Neben der höheren finanziellen Absicherung, die der Beitragsprimat den gut verdienenden Beitragszahlern bieten kann, kann er aber für Geringverdiener, die nur geringere Beiträge leisten, das Risiko der Altersarmut vergrößern. Andererseits zeigte sich hierin der Versuch der damaligen Regierung, den längeren Verbleib im Berufsleben zu belohnen und so die Anreize zum Bezug einer Frührente zu vermindern.
Seit 2005 folgen die laufenden Rentenzahlungen zudem dem Prinzip der Preisindexierung, das heißt, dass sie von der Entwicklung der Verbraucherpreise abhängig sind.
Alte Erblasten
Während für die Sammlung, Verwaltung, Weiterleitung der gezahlten Beiträge an die Offenen Rentenfonds im Rahmen der zweiten Säule und die Auszahlung der Renten für den Großteil der Beitragszahler die ZUS zuständig ist, übernimmt diese Aufgaben für die Landwirte die Sozialversicherungsgesellschaft für die Landwirte, die KRUS (Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego). Vor allem bei dieser Gruppe bestehen alte Privilegien weiter, die ihr zu kommunistischen Zeiten von der Partei gewährt wurden. Die Führung des Staates versuchte damals, sich durch Zugeständnisse an die Bevölkerung an der Macht zu halten. Diese Zugeständnisse rückgängig zu machen, stellt sich politisch, gerade wegen des in Polen noch immer großen Anteils dieser Berufs- und Bevölkerungsgruppe, schwierig dar. So sind die Landwirte bis heute nur zur Zahlung sehr niedriger oder gar keiner Beiträge verpflichtet. Eine im Jahr 2009 nur halbherzig durchgeführte Reform führte zu einem Anstieg der Beiträge für die etwa 15.000 Landwirte, die mehr als 50 ha Land besitzen. Die wenigen Millionen Złoty, die hierdurch eingenommen werden, sind zu gering angesichts der Kosten in Höhe von 16 Milliarden Złoty (etwa 4 Milliarden Euro), die die Auszahlung der Renten an die Landwirte jährlich verursacht.
Die ZUS, die die Beiträge der übrigen Beitragszahler verwaltet, ist in der Vergangenheit zunehmend in die Kritik geraten. Korruptionsvorwürfe und Nachrichten, die die Ineffektivität der ZUS offen legen, lassen Zweifel daran laut werden, ob sie in der jetzigen Form ihrer Aufgabe gewachsen ist. Vor kurzem wurde bekannt, dass das Datenbanksystem der ZUS nicht richtig funktioniere. Von über 900.000 Frauen seien keine Daten über die von ihnen eingezahlten Beiträge mehr vorhanden. Der ZUS haftet insgesamt der Charakter eines schwerfällig arbeitenden, ineffektiven, büro kratischen Giganten an.
Nachbesserungsbedarf
Wegen der anhaltenden Arbeitslosigkeit, der zu niedrigen Beschäftigungsquote und der zu kurzen Beschäftigungszeiten gelang es mit der Reform von 1999 nicht, die Finanzierung der Rentensysteme durch die Verteilung auf unterschiedliche Säulen ausreichend zu stabilisieren. Auch die angestrebten Erschwernisse zum Bezug einer Frührente wurden im Zuge der Reformen nicht entschlossen durchgeführt. Stattdessen verlängerte man die Möglichkeiten zum Bezug von Frührenten und begnügte sich damit, einige Anreize für einen längeren Verbleib im Berufsleben zu schaffen. Zwar wurde dieses Versäumnis 2008 von der Regierung von Bürgerplattform (PO, Platforma Obywatelska) und bäuerlicher Volkspartei (PSL, Polskie Stronnictwo Ludowe) zumindest zu Teilen nachgebessert, dabei sparte man jedoch die uniformierten Dienste aus.
Auch die Bergarbeiter und die Landwirte genießen weiterhin großzügige Privilegien. Zudem wurden die Berufsgruppen, denen die Möglichkeit zum Bezug einer Frührente entzogen wurde, finanziell entschädigt. Die strukturellen Neuerungen, die die Reform des Rentensystems mit sich brachte, sind in ihrer Gesamtheit dennoch positiv zu bewerten. Die deutliche Tendenz zu mehr Eigenverantwortung des Versicherten, besonders im Rahmen der dritten Säule, ist mit Blick auf die beschriebenen Entwicklungen für die Zukunft unabdingbar. Der größte Schwachpunkt der Reform liegt aber darin, dass sie isoliert von anderen wirtschaftlichen und sozialen Brennpunkten durchgeführt wurde bzw. zumindest nicht von weiteren, ähnlich weitgehenden Reformen auf dem Arbeitsmarkt und im Gesundheits- und Bildungswesen flankiert wurde. Unzulänglichkeiten der Reform, die den Akteuren durchaus bewusst waren, wurden später nur halbherzig behoben. Die - mit Blick auf die demographische Entwicklung und die finanzielle Situation des Rentensystems notwendige - Anhebung des Renteneintrittsalters für Frauen von 60 auf 65 Jahren wird weiterhin nur diskutiert. Die PO hatte als Oppositionspartei in ihrem Programm als Zielsetzung zwar die Abschaffung der KRUS deklariert, rückte von diesem Vorschlag aber ab, als sie 2007 mit der PSL eine Regierungskoalition bildete. Stattdessen musste sie sich mit der Begrenzung der Ausgaben der KRUS begnügen.
Der Wirtschaftsminister der Regierungskoalition und Vorsitzende der PSL, Waldemar Pawlak, machte im April 2010 mit einem anderen Vorschlag zu einer grundlegenden Rentenreform auf sich aufmerksam. Er schlug eine Abkehr vom bisherigen System und eine Pauschalisierung aller Beiträge der Versicherten in Höhe von monatlich 120 PLN (ca. 30 Euro) vor. Dass diese Beiträge ausreichen, um jedem Rentner in Zukunft eine Grundrente in Höhe von einheitlich 1200 PLN (ca. 300 Euro) auszahlen zu können, wird von vielen Experten bezweifelt. Im Übrigen wird dieser Betrag steigen müssen, um zumindest Inflationseffekte auffangen zu können. Um höhere Rentenansprüche zu erwerben, setzt Pawlak auf eine private Altervorsorge der Arbeitnehmer.
Jolanta Fedak (PSL) hingegen, die polnische Ministerin für Arbeits- und Sozialpolitik, hat einen Gesetzesvorschlag erarbeitet, der die Zugehörigkeit zur zweiten Säule, also die Einzahlung von Beiträgen in die Offenen Rentenfonds, auf eine freiwillige Basis stellt. Wer nicht an ihnen teilnehmen will und schon Beiträge eingezahlt hat, soll sich diese dann auszahlen lassen können, sofern er bereits einen ausreichenden Betrag im Rahmen der ersten Säule angespart hat. Arbeitnehmer, die heute erstmals in den Arbeitsmarkt eintreten und sich gegen die Einzahlung von Beiträgen zur zweiten Säule entscheiden, zahlen ihre gesamten Beiträge dann in die erste Säule ein. Das würde zwar heute den Staatshaushalt entlasten, in Zukunft aber zu noch größeren Finanzierungsproblemen führen, wenn diese ihre Rentenauszahlungen erhalten sollen.
Fazit
Um das Rentensystem zukunftssicher zu machen ist es notwendig, dass die Regierung zunächst weitere Reformvorhaben, allen voran die Anhebung des Rentenalters für Frauen auf 65 Jahre und die Reduktion der Privilegien für einzelne Berufsgruppen, durchsetzt. Andererseits bedürfen die privat organisierten Offenen Rentenfonds einer Novellierung. Die Fonds, die durch Anlagen auf den Kapitalmärkten in der Vergangenheit zwar zum Teil große Renditen erwirtschafteten, zeigten im Verlaufe der Finanzkrise ihre Abhängigkeit von der makroökonomischen Situation. Dass Beiträge von Pflichtversicherten auf den internationalen Kapitalmärkten unkontrollierbaren Risiken ausgeliefert werden, gleicht einem Vabanquespiel.
Mindestens ebenso wichtig wie die Reformen des Rentensystems sind Reformen auf anderen politischen Feldern, vor allem der Arbeitsmarkt- und Gesundheitspolitik. Zur Belebung des Arbeitsmarktes, der Anhebung der Beschäftigungsquote und der Rückführung der Schwarzarbeit wäre vor allem eine Senkung der Lohnnebenkosten notwendig. Der Anteil der Beschäftigten, deren Tätigkeiten staatlichen Behörden verborgen bleiben, wird mit 1,3 Millionen Menschen auf etwa 10 % geschätzt. Die Beschäftigungsquote älterer Erwerbstätiger zwischen 55 und 64 Jahren beläuft sich in Polen auf gerade 32 %, während in den „EU-15-Mitgliedsstaaten“ im Durchschnitt etwa 48 % dieser Gruppe einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen. Zur Finanzierung der Renten werden dies die wichtigsten Prüfsteine sein. Die Änderungen werden sich aber auf alle Teile des Systems erstrecken müssen. Die politischen Entscheidungsträger werden Entschlossenheit beweisen müssen, um sich ernsthaft und pragmatisch dieser gesellschaftlich und politisch brisanten Herausforderung zu stellen.
Daniel Schultewolter, Student der Politikwissenschaft und Volkswirtschaftslehre an der Universität Osnabrück und Mitglied der Jungen Union Deutschlands, war von März bis Mai 2010 Praktikant im Büro der Konrad-Adenauer-Stiftung in Warschau.
