Länderberichte
Nach dem Gipfel kann man festhalten, dass die zwanzig Nationen erfolgreich zusammengearbeitet haben. Die Interessen der Entwicklungs- und Schwellenländer konnten durch die Erhöhung ihres Stimmenanteils im Internationalen Währungsfond (IMF) bedient werden. Auch sonst fand man in der großen Runde erheblich viel Konsens. Man einigte sich z.B. darauf die Differenzen in den Handelsbilanzen zu bekämpfen. Das Abschlusskommuniqué enthält jedoch, wie bei solchen Gipfeln üblich, eher vage Versprechen statt konkreter Verpflichtungen, die eine sofortige Umsetzung in den Teilnehmerstaaten erfordern.
Die G20 / G8 / G-x Debatte
Im Vorfeld des Gipfels fand beim Center for Strategic and International Studies (CSIS) die Veranstaltung „Sherpa Summit 2009: Pittsburgh and the Future of International Leadership through the G8/G20/G-?” statt. Dort wurde eben diese Frage nach dem optimalen Teilnehmerrahmen für einen Weltwirtschaftsgipfel diskutiert. Sollte der elitärer Kreis der großen westlichen Nationen als ‚Weltpolizei’ auftreten oder setzt man doch auf eine möglichst breite Repräsentation?
Der ehemalige amerikanische Sherpa Gary Edson, der u. a. an der G8-Antwort auf die Anschläge vom 11. September 2001 arbeitete, betonte, dass die Gipfeldiplomatie – sowohl auf G8, als auch auf G20-Ebene – spontan aus einer Krise entstand. In den 70er Jahren hat die G8 die Weltwirtschaft gerettet, in diesem Jahr hat sich die G20 bewährt.
Daniel Price, der als amerikanischer Sherpa die G20 Konferenz in Washington vorbereitete, bewertete die Zusammenarbeit im großen Rahmen als positiv. Gerade die Entwicklungs- und Schwellenländer halfen, die Diskussionen in eine neue Richtung zu lenken. Zudem wirkten sie bei innereuropäischen bzw. transatlantischen Meinungsverschiedenheiten stets ausgleichend. Sie sprachen auch das Risiko der Überregulierung an, zu dem Europäer und Amerikaner gerne neigen und was sich meist negativ für die ärmeren Länder auswirkt.
Ein weiterer ehemaliger amerikanischer Sherpa, Jeffrey Shafer, sieht sogar im G20-Prozess die Möglichkeit die europäische Vorreiterrolle einzuschränken. Europäischen Nationen seien sowohl im G-Prozess als auch in anderen internationalen Finanzinstitutionen überrepräsentiert.
Der amerikanische Botschafter Alan Larson, Sherpa unter Clinton und Bush betonte, hält die G20-Erweiterung für ein zweischneidiges Schwert. Einerseits riskiert man, den Kern des G-Prozesses – wichtige Themen werden im informellen Rahmen besprochen – zu verlieren. Andererseits, leistet der globale Austausch leistet einen großen Beitrag zur allgemeinen Verständigung und sendet ein Zeichen der Hoffnung an die Weltbevölkerung.
Um Brisanz und Reichweite der Diskussion zu verdeutlichen, sollte auch der Harvard Historiker Niall Ferguson genannt werden. Er forderte Barack Obama bereits im letzten Jahr dazu auf, anstelle der G20-Runde einen G2-Gipfel mit China einzuberufen, so dass die beiden Weltmächte unter sich diskutieren können. Sollte das nicht geschehen, so würde China bald die G1 sein. Nichtsdestotrotz entschied sich Barack Obama für ein G20-Treffen in Washington, was dann in London und zuletzt Pittsburgh wiederholt wurde.
Die Interessen Deutschlands, der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten
Der dritte Weltwirtschaftsgipfel war nur auf knapp zwei Tage angesetzt, daher erwartete die Teilnehmer von Pittsburgh eine straffe Themenagenda. Da sich die Weltwirtschaft momentan an einem Wendepunkt befindet, standen konsolidierende sowie präventive Maßnahmen zur Diskussion. Entsprechend der jeweiligen nationalen Wirtschaftslage reisten die Teilnehmer mit unterschiedlichen Erwartungen an: Japan und Europa scheinen der allgemeinen Rezession bereits entkommen zu sein – Großbritannien und die Vereinigten Staaten werden wohl noch in diesem Jahr folgen. Dementsprechend war einer der Hauptpunkte auf der Themenagenda, die Debatte um den richtigen Zeitpunkt zur Einstellung der Konjunkturprogramme. Deutschland, Frankreich und Japan denken bereits länger darüber nach die Regierungsmaßnahmen einzustellen, Großbritannien befürchtet jedoch, dass ein früher Ausstieg mit ansteigender Arbeitslosigkeit eingehen werde. China wiederrum sorgt sich um die Haushaltsdefizite der westlichen Nationen – die durch die Konjunkturprogramme natürlich noch gewachsen sind und das wirtschaftliche Gleichgewicht gefährden.
In einem Vorbereitungstreffen für den G20-Gipfel einigte sich die Europäische Union in der letzten Woche auf einen gemeinsamen Fahrplan für Pittsburgh. Zu den Hauptzielen gehören eine bessere Kontrolle der Großbanken, Investitionen in grüne Technologien und eine „Bonus-Deckelung” für Zahlungen an Bankmanager.
Im Vordergrund stand für die Europäer weiterhin die Überwachung, Regulierung und Stabilisierung der Finanzmärkte. Da im Anschluss an die Pleite der Lehman Brothers weltweit Banken mit Staatsgeldern gerettet werden mussten, forderte Angela Merkel auf dem EU-Gipfel eine internationale Absprache solcher Rettungsmaßnahmen, „damit Staaten nicht in der Zukunft erpressbar sind.” Im Bereich der grünen Technologie wird die EU von den G20 Finanzhilfen für die Entwicklungsländer fordern. Offen blieb jedoch die Höhe des Beitrags, die die EU selbst übernehmen will. Eine gemeinsame Position konnte auch im Bereich der umstrittenen Bonuszahlungen für Bankmanager formuliert werden. Da man sich auf keine verbindliche Obergrenze einigen konnte, plädieren die Europäer nun für eine Quote – die Extrazahlungen sollen in einem „angemessenen Verhältnis zu den festen Vergütungen” stehen.
Desweiteren forderten Bundeskanzlerin Merkel und Bundesfinanzminister Peer Steinbrück, dass ein konkretes Datum für den Beginn der Reform der Finanzmärkte festgelegt wird. In Deutschland möchte man endlich Ergebnisse sehen. In London habe man sich schließlich auf eine Regulierung und Überwachung der Finanzinstitutionen geeinigt, so Merkel – nun sei es an der Zeit diese Versprechen auch zu erfüllen. In Berlin hofft man darauf, dass die neuen Regulierungsmaßnahmen bereits zur Mitte des nächsten Jahres umgesetzt werden.
Für die Amerikaner konnte der Zeitpunkt des Gipfels nicht ungünstiger liegen. Präsident Obamas Reformvorschläge zum Gesundheits- und Finanzsystem hängen zurzeit im Kongress fest – dies ließ die Aussicht darauf, seine Agenda in Pittsburgh umzusetzen, nicht gerade steigen. Obamas Reformplan für Pittsburgh konzentrierte sich sehr auf die Handelsdifferenzen zwischen den Nationen. Er sah vor, dass Nationen mit einem Außenhandelsdefizit – wie z.B. die USA – ihre Spareinlagen vergrößern und Anstrengungen unternehmen, weniger Importe zu konsumieren. Nationen mit einem Handelsüberschuss müssen stattdessen den Konsum im eigenen Land ankurbeln, um sich nicht nur auf den Handel als alleinigen Wachstumsfaktor zu verlassen. Während Großbritannien in diesem Bereich eine feste Grenze forderte, welche die Handelsbilanz nicht unterlaufen bzw. übersteigen darf, plädierten die Amerikaner dafür, den Internationalen Währungsfond als überwachende Instanz zu nutzen. Im Weiteren stehen für Obama Fragen des Wachstums und der Beschäftigung im Vordergrund. Man müsse einen Rahmen für balanciertes Wachstum schaffen, so Obama. (Quelle: McClatchy Newspapers )
Die Verhandlungen der G20 in Pittsburgh
Bereits am Donnerstag – dem ersten Verhandlungstag von Pittsburgh – wurden erste Einschätzungen geäußert, nach denen der Gipfel als Erfolg bewertet wurde. Sowohl deutsche, als auch amerikanische Repräsentanten berichteten zufrieden, dass ein hoher Grad an Konsens zu den wichtigsten Themen herrscht. Anscheinend haben sich beide Seiten auf Zugeständnisse eingelassen. Die Amerikaner haben Zugeständnisse bei der Frage nach einer Begrenzung der Banker-Boni gemacht. Man einigte sich darauf, dass die umstrittenen Bonuszahlungen nicht mehr in bar, sondern mittels Anteilen an der Firma ausgezahlt würden – dadurch möchte man sich vergewissern, dass die Empfänger auch am Wohlergehen der Firma interessiert sind und auch in der Zukunft dementsprechend handeln. Zusätzlich versprachen die Amerikaner, ihr Haushaltsdefizit abzubauen und an ihrem Außenhandelsdefizit zu arbeiten. Deutschland, das zuletzt wegen des hohen Außenhandelsüberschusses in die Kritik geraten war, räumte nun ein, den Konsum im eigenen Land anzukurbeln. Der Internationale Währungsfond soll in der Zukunft das internationale Handelsungleichgewicht überwachen. Zusätzlich einigte man sich wie erwartet darauf, dass die Banken über höhere Eigenkapitaleinlagen verfügen müssten.
Auf eine terminierte ‚Exit-Strategie,’ wie sie gerade die Bundesrepublik gefordert hatte, konnte man sich derweilen noch nicht einigen. Die Unternehmen bräuchten noch etwas Zeit, um sich an die neuen Gegebenheiten gewöhnen, bevor man ihnen die die staatliche Unterstützung entziehen könne, lautete das Ergebnis der Diskussion. Eine zu schnelle Beendigung der Konjunkturprogramme, könnte zu einem allgemeinen Schock führen. Auch der deutsche Vorschlag einer Finanztransaktionssteuer fand kein Gehör bei den anderen G20-Teilnehmern und wurde dementsprechend erst gar nicht in die Agenda für Pittsburgh aufgenommen.
Die amerikanische Presse – allen voran die New York Times – berichtete ebenfalls von einem erfolgreich verlaufenen Gipfeltreffen. Sollten die Übereinkommen jetzt in dieser Form von den nationalen Regierungen umgesetzt werden, so stünden Finanzinstitutionen, deren Instrumente sowie die Abwicklung derer Gehaltszahlungen (Stichwort: Banker-Boni) in der Zukunft unter stärkerer Kontrolle. Zudem könnten auch die finanziellen Machenschaften einzelner Länder – auch der Vereinigten Staaten – besser von außen kontrolliert werden.
Ein starker Auftritt der Schwellenländer
Strittig bleibt derweilen die Rolle der Schwellenländer in der Weltwirtschaftsordnung. Im Vorfeld des Gipfels wurde bisweilen von einer anstehenden Umverteilung der Machtverhältnisse gesprochen. Die Ansichten dazu gehen momentan weit auseinander. Deutsche Medien berichten, dass mit dem Gipfel von Pittsburgh eine Umverteilung im weltweiten Machtgefüge stattgefunden habe. Ungleich der allgemein verbreiteten Annahme, sei die aktuelle Finanzkrise überhaupt keine globale Krise. „Riesige Volkswirtschaften wie China oder Indien erleben zwar einen Einbruch beim Wachstum - aber verglichen mit den Abstürzen der westlichen Staaten mit einem ausgeprägten Finanzsektor handelt es sich lediglich um eine kleine Delle.” Während sich die Entwicklungs- und Schwellenländer bei den Gipfeltreffen von Washington und London noch zurückgehalten hatten, traten sie in Pittsburgh als geschlossene Front auf. Deutsche Teilnehmer berichteten, „die Ansage der Schwellenländer habe gelautet: ‘Entweder ihr macht große Konzessionen bei der Reform der internationalen Organisationen, oder wir lassen den Gipfel platzen.’"
Die Fakten sehen jedoch nicht ganz so rosig aus. Fest steht, dass die Schwellenländer begrenzte Erfolge erzielen konnten. Ihr Stimmenanteil im Internationalen Währungsfond wird sich um fünf Prozentpunkte erhöhen – eine Neuverteilung der Sitze steht derweilen nicht zur Debatte. Weitere Zugeständnissen an die Entwicklungsländer wurden auch in Handelsfragen erzielt. Man einigte sich darauf, bis 2010 eine neue globale Handelsordnung auszuarbeiten, die u.a. die bestehenden Exportbarrieren für landwirtschaftliche Erzeugnisse senken würde. Zu welchem Grade dieses Unternehmen eine Zukunft hat, ist jedoch fraglich. Präsident Obama und die Demokraten haben in letzter Zeit eher eine protektionistische Position im Welthandel bezogen. Ein Beispiel hierfür wären die vor kurzem erhobenen Einfuhrzölle auf chinesische Reifen.
Die große Frage bleibt jedoch, ob die G20 – durch die Hinzunahme von Schwellenländern wie Indien und Brasilien – effektiver oder schwerfälliger geworden ist. US-Regierungskreise ließen vernehmen, dass die globale Finanzkrise Nationen zur Zusammenarbeit gezwungen habe, die unter normalen Umständen nicht zusammengearbeitet hätten. Man hofft darauf, dass die neu in die Verhandlungen aufgenommenen Nationalstaaten auch in der Zukunft erkennen würden, dass ihre eigenen Interessen stark mit der allgemeinen globalen Stabilität gekoppelt sind. Man hofft, auch in Zukunft im großen Rahmen zusammenarbeiten zu können. Hier könnte später eine Zwischenüberschrift stehen.
Die Institutionalisierung der G20
Nach der ersten Verhandlungsrunde am Donnerstagabend stand bereits ein erster Gewinner des G20-Gipfels von Pittsburgh fest: der G20-Prozess an sich. Es scheint als wären die G7/G8-Treffen nun Geschichte. Trotz der relativ großen Runde äußerten sich Anwesende nach der Eröffnungsveranstaltung, dass sie eine intime und von Vertrauen geprägte Atmosphäre erlebt hätten. Am Freitag verkündeten die Teilnehmer offiziell, dass Fragen der Weltwirtschaft von nun an nicht mehr in der G7 – USA, Großbritannien, Frankreich, Kanada, Italien, Deutschland und Japan – sondern im Rahmen der G20 diskutiert würden. Somit haben u. a. China, Indien, Brasilien, Südkorea und Südafrika einen festen Platz unter den Wirtschaftsmächten erhalten. Während der Krise hatten China und andere Entwicklungsländer enorm zur Verbesserung der Weltwirtschaft beigetragen, indem sie in Absprache mit den USA und Europa eigene Konjunkturprogramme eingeführt hatten. Inwieweit die Kooperation auf Eigeninteresser basiert bzw. aus einem Bekenntnis zur Globalisierung kommt, ist schwer zu beantworten. Es wird sich in der Zukunft zeigen, ob die Zusammenarbeit auch fortgesetzt wird, wenn die Krise überstanden ist. Optimistische Stimmen gehen sogar davon aus, dass die G20 die G8 auch in nicht-wirtschaftlichen Bereichen ablösen wird. „Sollte es, was niemand hofft, im Bereich der Sicherheitspolitik zu dringendem Gesprächsbedarf kommen, wird es keinen Weg zurück zur G8 geben.”
Problematisch bleibt jedoch, dass es sich bei dem Übereinkommen von Freitag – wie allgemein bei den G20 Kommuniqués üblich – nur um Versprechen, nicht jedoch um verbindliche Vereinbarungen handelt. Im Falle der Übereinkunft, Banken dazu zu verpflichten, größere Eigenkapitalreserven anzulegen, einigten sich die G20 darauf, bis 2010 eine internationale Regelung auszuarbeiten. Im Kommuniqué befindet sich jedoch noch keine Größenordnung und die Meinungen dazu liegen weit auseinander. Zudem warnt David Rothkopf, dass die Staats- und Regierungschefs nicht nur auf globale Regulierung und Kontrolle durch den Internationalen Währungsfond und andere Institutionen setzen sollten. Sie sollten vielmehr auf der nationalen Ebene nach den Ursachen der Finanzkrise (z.B. der Handel mit riskanten Derivaten) und deren Behebung suchen und effektive Gegenmaßnahmen veranlassen. Rothkopf befürchtet, dass die Krise noch nicht schmerzvoll genug war, und die Staats- und Regierungschefs ihre Lektion noch nicht gelernt hätten. Diese Ansicht unterstützt auch Johannes Klocke in eine Politikanalyse für das Hau s Rissen Hamburg. Er kritisiert, dass die Staatengemeinschaft zu schnell zu „business as usual“ zurückkehre. Der G20-Ansatz ist durchaus lobenswert, die bisherige Agenda und deren Umsetzung bleiben jedoch fragwürdig.
Nichtsdestotrotz bewertete Daniel W. Drezner den Willen zur Zusammenarbeit auf der G20-Ebene schon allein als bemerkenswert. Im Vorfeld hatte es erhebliche Diskussionen über die Agenda gegeben. Gerade die Europäer hatten ihr Augenmerk auf periphere Themen wie die Banker-Boni gelegt und damit fast verhindert, dass andere wichtige Themen diskutiert werden. Man habe es trotzdem geschafft, die zwanzig Wirtschaftsmächte zur Zusammenarbeit zu bringen und einen gemeinsamen makroökonomischen Koordinierungsplan zu erstellen.
An diesem Punkt – nach drei erfolgreich verlaufenen G20-Gipfeln – lässt sich festhalten, dass sich das Format für die Bewältigung der Finanzkrise 2008 bewährt hat und durchaus allseitiges Interesse an der Fortführung besteht. Für das nächste Jahr wurden bereits G20-Treffen in Kanada und Südkorea geplant. Es ist symbolisch und bemerkenswert, dass die Bezeichnung ‚G20’ beibehalten wird und nicht etwa in ‚G8 + 12’ umbenannt wurde, Vorschläge die noch vor ein paar Wochen in Frankreich geäußert wurden. Sollte sich die allgemeine Wirtschaftslage weiter entspannen, so kann man Ende 2010 vielleicht schon absehen, ob die Zusammenarbeit zwischen den zwanzig Nationen auch ohne den Druck einer Krise funktioniert.
Abzuwarten bleibt auch, ob die Entwicklungs- und Schwellenländer über das nächste Jahr weiter an Selbstvertrauen gewinnen. Sollten sie erst einmal die Sicherheit haben, feste Bestandteile der Weltwirtschaftsgipfel zu sein, so ist es durchaus möglich, dass sie sich mit ihren jetzigen Zugeständnissen nicht mehr zufrieden geben und für eine größere Umverteilung der Macht stimmen. Daniel Kaufmanns von Brookings merkt allerdings bitter an, dass die Bürger der drei Länder, die nun die mehr Mitspracherecht im IMF und anderen Institutionen fordern, selber von ihren Regierungen kein Mitspracherecht eingeräumt bekommen.
Sonja Börgmann, Praktikantin