In seiner ersten Regierungserklärung am 20. September 1949 vor dem Deutschen Bundestag befürwortete Bundeskanzler Konrad Adenauer als erster deutscher Regierungschef die enge Bindung Deutschlands an die westlichen Demokratien. Allerdings knüpfte er daran auch verschiedene Erwartungen. Der erzwungene Verzicht auf eine eigenständige Außenpolitik hatte für ihn die Konsequenz, dass die Westmächte die Sicherheit der Bundesrepublik garantieren müssten. Demontagen stoppen, Saarfrage offenhalten und der Bundesrepublik den Beitritt zum Europarat ermöglichen, waren seine weiteren Forderungen.
Unterstützung durch die Westmächte
Nach langen Verhandlungen verständigten sich die Außenminister der drei Westmächte am 10. November 1949 in Paris auf eine gemeinsame Direktive an die Alliierte Hohe Kommission, die den Weg für Verhandlungen mit der Bundesregierung freimachte. Darin bekundeten die Westmächte ihre Bereitschaft, die Beziehungen zur Bundesrepublik weiter zu normalisieren und mit der Bundesregierung über die Begrenzung der Demontage zu verhandeln. Sie unterstützten die Aufnahme der Bundesrepublik als assoziiertes Mitglied in den Europarat und gestatteten die Eröffnung von Handelskonsulaten.
Hinsichtlich der Aufnahme der Saar in den Europarat, für die sich der französische Außenminister Robert Schuman und Ende Oktober auch der saarländische Ministerpräsident Johannes Hoffmann ausgesprochen hatten, kamen die Außenminister in Paris lediglich überein, dass dies wünschenswert sei, aber keine Präjudizierung des endgültigen Saarstatus bedeute.
Offenhalten der Saarfrage
In der ersten Hälfte des Jahres 1950 fielen in der Deutschlandpolitik dann mehrere grundlegende Entscheidungen. Die drei Westmächte vereinbarten auf der Außenministerkonferenz Mitte Mai in London prinzipiell die Revision des Besatzungsstatuts für die Bundesrepublik Deutschland. Sie forcieren deren Verankerung in die westliche Staatengemeinschaft durch die Aufnahme in den Europarat und die Verhandlungen über den Schuman-Plan. Erster Schritt auf diesem Weg sollte der Beitritt der Bundesrepublik zum Europarat sein, und zwar auf der Grundlage eines gleichberechtigten Status gegenüber den anderen Mitgliedstaaten.
Die Zustimmung der französischen Regierung dazu war keine Selbstverständlichkeit. In den Augen der Bundesregierung verfolgte die französische Regierung nämlich an der Saar vier Ziele: Sie wollte das Saargebiet wirtschaftlich an Frankreich anschließen, die politische Abtrennung von Deutschland, die Verwirklichung einer Währungs- und Zollunion sowie die Ausdehnung der legislativen und administrativen Autonomie der Saar. Adenauer dachte daran, für das Saargebiet eine dem Ruhrstatut ähnliche Rechtslage zu schaffen und auf dem Wege der Verbesserung des Verhältnisses zu Frankreich das Saarproblem allmählich zu entschärfen. Schon vor dem ersten Besuch des französischen Außenministers Schuman am 15. Januar 1950 in Bonn herrschte bei ihm jedoch große Skepsis im Hinblick auf die angekündigten Verhandlungen zwischen den Regierungen an der Saar und an der Seine. Die Devise der Bundesregierung, aber auch der SPD lautete daher: Offenhalten der Saarfrage, keine Schaffung von Fakten vor Abschluss eines Friedensvertrags; falls nötig, sollte es zu einer Volksabstimmung über den Status kommen.
Als Anfang März 1950 der Wortlaut der französisch-saarländischen Konventionen bekannt wurde, machte sich in Bonn blankes Entsetzen breit. Adenauer verhehlte nicht, dass diese Abmachungen für die Bestrebungen, die Bundesrepublik in den Europarat aufzunehmen, einen herben Rückschlag bedeuteten.
Vorschlag Adenauers einer deutsch-französischen Union
Für die Bundesregierung bestand das Problem darin, dass der gleichzeitig beabsichtigte Beitritt des Saargebietes zum Europarat als internationale Anerkennung der Autonomie und Präjudiz für künftige Friedensvertragsverhandlungen ausgelegt werden konnte. Adenauer gab darauf dem amerikanischen Journalisten Kingsbury Smith zwei Interviews, in denen er den Gedanken einer vollständigen Union zwischen Frankreich und Deutschland entwickelte, die helfen sollte, Differenzen über die Saar beizulegen. Durch die Aufnahme der Saar in diese Union wäre das Problem im beiderseitigen Interesse lösbar. An die Schaffung einer solchen Union knüpfte er drei Bedingungen: Die Teilnahme müsste für Großbritannien und die Benelux-Länder offen sein – später nannte er auch Italien –, es sollte der Eindruck einer deutsch-französischen Achse vermieden werden, und die Option für die Rückkehr der Saar zu Deutschland durfte nicht verbaut werden. Adenauer ging es darum, gleich mehrere Gefahren abzuwehren. Er wollte französische Bestrebungen zur Annexion der Saarkohlengruben auf 50 Jahre neutralisieren, nationalistischen Stimmungen für eine Oppressionspolitik in Frankreich, die den Verständigungspolitikern Schwierigkeiten bereiteten und den Revisionisten in Deutschland Auftrieb geben könnten Einhalt gebieten, und der Tendenz extrem national Gesinnter entgegenwirken, die einer außenpolitischen Orientierung in Richtung Moskau das Wort redeten.
In dem zweiten Interview mit Kingsbury Smith erläuterte Adenauer ein weiteres Motiv für sein Angebot: Den ständig steigenden politischen Spannungen im Ost-West-Verhältnis müsste die generelle Bereitschaft zu kühnen Entschlüssen der Westmächte entgegengestellt werden. Sie sollten ihre zögerliche Haltung aufgeben, weil ansonsten die UdSSR die Situation schonungslos zur Verbesserung ihrer Position ausnutzen würde.
Streit über den Beitritt zum Europarat
In Paris war sich die Regierung längst der Notwendigkeit bewusst, mit einem wagemutigen Schritt einer drohenden diplomatischen Isolierung in der Deutschlandpolitik entgegenzutreten. Denn Amerikaner und Briten waren zur schrittweisen Revision ihrer Politik gegenüber der Bundesrepublik fest entschlossen. Adenauer zögerte deshalb eine offizielle Stellungnahme zugunsten des von den Westmächten gewünschten Beitritts der Bundesrepublik zum Europarat hinaus. Er forderte die gleichberechtigte Vertretung im Ministerrat, wenn schon das Saarland ebenso in den Europarat aufgenommen werden sollte. SPD-Chef Schumacher ging noch weiter und machte daraus öffentlich eine Art Junktim. Immerhin wirkten innerhalb der Bundesregierung wie bei den Oppositionsparteien der Westintegrationspolitik starke nationale Kräfte entgegen. Sie waren über die Haltung Frankreichs in der Saarfrage verärgert und lehnten den Beitritt zum Europarat ab, weil damit ihrer Ansicht nach die Teilung Deutschlands verschärft und die Hoffnungen auf die baldige Wiedervereinigung geschmälert wurden.
Gleichbehandlung
Nachdem die Alliierte Hohe Kommission Adenauer die Gleichbehandlung der Bundesrepublik zugesagt hatte, enthielt das Schreiben Schumans vom 7. Mai 1950 mit dem Plan zur Schaffung einer gemeinsamen Hohen Behörde für Kohle und Stahl für den Kanzler das entscheidende Signal: Die französische Regierung war gewillt, auf einen neuen deutschlandpolitischen Kurs einzuschwenken. In Adenauers Augen hatten drei Momente zu dieser Entwicklung geführt: die Saarfrage, die Diskussionen um den Beitritt zum Europarat und die bevorstehende Außenminister-Konferenz in London, die Impulse für die Revision des Besatzungsstatuts geben sollte.
Nicht zufällig betonte Adenauer in seinem persönlichen Antwortschreiben auf den Vorschlag von Schuman am 8. Mai 1950: „Diese gute Nachricht erreicht mich in einem Augenblick, in dem ich mich entschlossen habe, dem Bundeskabinett den Beitritt der Bundesregierung zum Europarat zu empfehlen. Das Bundeskabinett wird hierüber morgen Beschluss fassen, und ich zweifle nicht, dass dieser Beschluss positiv ausfallen wird. Es wird sich sodann der Bundestag mit dieser wichtigen Frage beschäftigen, und ich glaube, dass auch er – allerdings gegen die Stimmen der Sozialdemokratie – den Beitritt Deutschlands beschließen wird. Damit ist eine wichtige Etappe in der Nachkriegsentwicklung erreicht, und ich hoffe, dass Deutschland in Straßburg einen nützlichen Beitrag zum Wiederaufbau unserer europäischen Welt leisten wird.“
Adenauer war also von der Aufrichtigkeit des Umdenkens in der französischen Regierung und deren Absicht, dem Schuman-Plan zum Erfolg zu verhelfen, fest überzeugt, nicht zuletzt nach dem Gespräch mit dessen eigentlichem Mentor, Jean Monnet, am 23. Mai in Bonn.
Zustimmung des Bundesrates und des Deutschen Bundestages zum Beitritt
Sowohl im Bundesrat wie im Deutschen Bundestag war der Beitritt zum Europarat umstritten. Der Bundesrat hatte in seiner 22. Sitzung am 25. Mai 1950 den Gesetzentwurf angenommen. Baden, Bayern, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern stimmten dem Gesetz zu; Hamburg, Hessen, Niedersachsen und Scheswig-Holstein stimmten dagegen; Berlin enthielt sich der Stimme.
Zu Meinungsverschiedenheiten kam es auch im Deutschen Bundestag, insbesondere zwischen der CDU/CSU und der SPD, die gegen den Beitritt stimmte. Auch der Bundesminister für gesamtdeutsche Fragen, Jakob Kaiser, fühlte sich nicht nur aufgrund seiner Ressortverantwortung mehr dem Gedanken der Wiedervereinigung als dem der europäischen Integration verpflichtet. Demonstrativ blieb er am 15. Juni 1950 der Abstimmung im Deutschen Bundestag über den Beitritt zum Europarat fern und brachte damit seinen Protest gegen die gleichzeitige Aufnahme des Saarlandes in diese Organisation zum Ausdruck.
Nach der Zustimmung des Deutschen Bundestages wurde am 13. Juli 1950 der Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Europarat als erster Schritt der Westintegration vollzogen. Vorerst erhielt die Bundesrepublik aber nur den Status eines assoziierten Mitgliedes, da sie angesichts des alliierten Besatzungsstatuts keine Souveränität in Fragen ihrer äußeren Angelegenheiten besaß. Erst nach der ersten Revision des Besatzungsstatuts mit Wirkung vom 15. März 1951 wurde die Bundesrepublik Deutschland am 2. Mai 1951 Vollmitglied des Europarats.
