Sozialgesetzgebung vor der Adenauer-Zeit
Im Zuge der Bismarck’schen Sozialgesetzgebung wird im Jahr 1889 erstmals eine gesetzliche Rentenversicherung eingeführt. Die mit Bismarcks Sozialpolitik begründete, in der Weimarer Republik ausgebaute Sozialversicherung verpflichtet zur Vorsorge gegen die großen Risiken des Erwerbslebens: Arbeitsunfall, Krankheit, Invalidität und Alter sowie Tod unter Zurücklassung unterhaltsabhängiger Personen, Arbeitslosigkeit.
Durch die Folgen der beiden Weltkriege, Inflation, Weltwirtschaftskrisen und Währungsreformen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts sind die Finanzreserven der Rentenversicherungen jedoch stark entwertet.
Nach dem Zweiten Weltkrieg arbeitet der Alliierte Kontrollrat 1946 einen Entwurf für einen Umbau der deutschen Sozialversicherung aus, mit dem die Besatzungsmächte sich an die Spitze tiefgreifender Reformbestrebungen setzten. Im Einzelnen knüpft der Reformentwurf weniger an der internationalen Diskussion als vielmehr an alten gewerkschaftlichen Plänen aus der Weimarer Republik an. Dieser Entwurf trifft jedoch auf so heftige und vielfältige Abwehr, dass er im Entscheidungsverlauf des Kontrollrats stecken bleibt und 1948 ad acta gelegt wird.
Bis Mitte der 1950er-Jahre sind die Finanzreserven der Rentenversicherung aufgebraucht – Kriegsheimkehrer- und invaliden, Kranke, alleinstehende Mütter und Wohnungslose müssen versorgt werden. Dabei erlebt die deutsche Wirtschaft in den Nachkriegsjahren einen raschen wirtschaftlichen Aufschwung. Die Zahl der Arbeitslosen sinkt bis 1961 auf unter 1 Prozent, sodass man von Vollbeschäftigung spricht.
Reform der Sozialgesetzgebung
Die zweite Legislaturperiode des Deutschen Bundestags leitet Konrad Adenauer 1953 mit einer Regierungserklärung ein, die eine „umfassende Sozialreform“ zum Programm erhebt. Das ist eine Antwort auf massive zeitgenössische Kritik. Das Sozialleistungsrecht sei verworren („Sozialrechtsdschungel“), verteile die knappen Mittel nicht bedarfsgerecht und schütze nicht hinreichend vor dem Absturz in die Not. Sozialreform – damit ist ein Stichwort eingeführt, das viele sozialpolitische Debatten der kommenden Jahre beherrscht.
Im Juli 1955 setzt der Kanzler Adenauer ein „Sozialkabinett“ ein, das sozialreformerische Konzeptionen entwickeln soll und dem die Minister für Arbeit, des Innern, der Finanzen, für Wirtschaft, für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte, für Familienfragen und für besondere Aufgaben angehören. Adenauer selbst übernimmt dann im Dezember 1955 den Vorsitz dieses Gremiums. Der vom Sozialkabinett vorgeschlagene Zeitplan für eine umfassende Sozialreform ist sehr knapp bemessen. In nur zehn Monaten sollen die Vorbereitungen für eine Neufassung aller grundlegenden Sozialleistungsgesetze abgeschlossen sein. Der Arbeitsminister Anton Storch weist auf die immense Größenordnung der Aufgabe und die geringen personellen Ressourcen seines Ministeriums hin. Da das Bundeskabinett aber einen Nachtragshaushalt ablehnt, kann der Minister keine zusätzlichen Fachkräfte für die Sozialreform heranziehen. Das Arbeitsministerium hat Ergebnisse zu Teilfragen der Sozialreform erarbeitet, aber kein Gesamtkonzept entwickeln können. Auch in der Bundestagsfraktion spiegelt sich die Diskussion und Rivalität zwischen den Ministerien wieder und auch die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände versuchen über die Abgeordneten Einfluss auf die Reform zu nehmen.
Um den Widerstand und die unterschiedlichen Wünsche und Vorstellungen zu überwinden, schaltet der Kanzler unabhängige Sachverständige ein. Er beauftragt, ohne inhaltliche Auflagen zu machen, die vier Sozialwissenschaftler Hans Achinger, Joseph Höfner, Hans Muthesius und Ludwig Neundörfer, eine Neukonzeption auszuarbeiten. Das Ergebnis ist die „Rothenfelser Denkschrift (1955)“, unter dem Titel „Neuordnung der sozialen Leistungen“ veröffentlicht. Sie ist breit angelegt und bezieht Jugend, Krankheit, Invalidität, Arbeitslosigkeit, Tod des Ernährers und Alter ein. Die Autoren der Denkschrift suchen das christlich-soziale Subsidiaritätsprinzip umzusetzen und staatlichen Einfluss dadurch zu begrenzen, dass sie zahlreiche Aufgaben der sozialen Sicherung auf Familie, Kommune, Betrieb und gesetzliche Versicherungsgemeinschaften verlagern.
Mit Blick auf die bevorstehende Bundestagswahl 1957, ändert Adenauer nun sein Ziel: Rentenreform statt Gesamtreform. Auf die Rentenreform gewinnt das Konzept des Bonner Volkswirtschaftsdozenten Wilfrid Schreiber maßgeblich Einfluss. Adenauers jüngster Sohn Paul hat den Kontakt zu Schreiber hergestellt. Schreiber ist ein Schüler Erwin von Beckeraths und Geschäftsführer des Bundes katholischer Unternehmer (BKU).
Schreiber-Plan
In einem Vortrag vor dem „Sozialkabinett“ am 5. Dezember 1955 erläutert Wilfrid Schreiber seine Überlegungen, modifiziert und ergänzt sie danach durch ein Memorandum zum Jahresende 1955. Schreiber hat seinen Plan mit vielen Fachleuten und innerhalb des BKU diskutiert und entwickelt.
Schreibers Vorstellungen unterscheiden sich in wichtigen Elementen von dem, was im Bundesministerium für Arbeit unter Minister Storch konzeptionell vorbereitet und schließlich auch parlamentarisch umgesetzt wird.
Schreiber betrachtet die Rentenversicherung nicht mehr als einen gesetzlich Sparprozess für das eigene Alter, wobei die Beiträge als Kapital angesammelt werden, um mit Zins und Zinseszins die spätere Rente zu garantieren. Nicht Sparvertrag nach dem Muster der privaten Lebensversicherung, sondern „Solidar-Vertrag zwischen jeweils zwei Generationen“ heißt Schreibers Lösungsformel: Jeder Erwerbstätige, also die aktive Generation, zahlt laufend eine Quote von x Prozent seines Bruttoeinkommens in eine „Rentenkasse des deutschen Volkes“, und diese gibt das jährliche Beitragsaufkommen jeweils voll an die vorhandenen Rentner, also an die nicht mehr aktive Generation, weiter (reines Umlageverfahren). In der radikalen Abkehr vom Kapitaldeckungsprinzip liegt somit die erste Grundforderung Schreibers. Die zweite liegt in einer neuartigen Rentenbemessungsformel: Der Beitragszahler erhält seine Beiträge nicht in Form eines nominellen Geldäquivalentes, sondern in Form von „Rentenanspruchspunkten“ gutgeschrieben; der jährlich neu zu errechnende Quotient aus allgemeinem Beitragsaufkommen und Summe aller Anspruchspunkte ergibt dann den jährlich neuen Rentenwert jedes Anspruchspunktes. Da das Beitragsaufkommen die Entwicklung der Erwerbseinkommen widerspiegelt, verbindet dieses Verfahren die Rente automatisch mit der Entwicklung des Lebensstandards der Erwerbstätigen, und es fängt zugleich – die Rente an die Bewegung der Nominaleinkommen knüpfend – Geldwertveränderungen auf. Damit sieht Schreiber einen gravierenden Konstruktionsfehler der „klassischen“ Rentenformel behoben. Diese bemisst die Rente nach dem Nominalwert der Beiträge, dem die Lohn- und Preisentwicklung lange davongeeilt ist, wenn der Versicherte seinen Rentenantrag stellt; und auch während des Rentenbezugs sinkt dessen Lebensstandard bei steigenden Preisen und/oder wachsender Konsumkraft der Erwerbstätigen absolut oder relativ immer tiefer, sofern der Gesetzgeber sich nicht zu immer neuen, von Gunst oder Ungunst des Augenblicks abhängigen Eingriffen entschließt. Anders als Schreibers „dynamische Rente“ enthält die starre Formel des alten Konzepts also keinen Faktor, der dem „dynamischen“ Charakter moderner Industriewirtschaft, der schnellen Entwicklung von Produktion, Löhnen und Preisen, irgendwie Rechnung trägt.
Kritik am Schreiber-Plan
Die Gegner der „dynamischen Rente“ formieren sich: z.B. aus der neoliberalen Schule Wilhelm Röpke, Versicherungsunternehmen, Arbeitgeberverbände, Banken. Auch der DGB und die SPD setzen die Regierung unter Erfolgsdruck und Zugzwang. Der Sozialökonom und –ethiker Oswald von Nell-Breuning SJ, Nestor der Katholischen Soziallehre, bezeichnet in einem Memorandum die isolierte Einführung der Altersrente ohne gleichzeitige Installation einer systemstabilisierenden „Jugendrente“ als Konstruktion eines Luftschlosses.
Die größten Widersacher Adenauers im Rentenstreit sind seine beiden wichtigsten Kabinettsmitglieder: Finanzminister Fritz Schäffer und Wirtschaftsminister Ludwig Erhard. Der Vater der Sozialen Marktwirtschaft bangt um seine Wirtschaftsordnung, sieht in der Rentenreform eine gefährliche Entwicklung zum Versorgungsstaat. Er hält die „dynamische Rente“ für „Gift“ und auf Dauer für nicht finanzierbar. „Wir haben offenkundig das Gefühl für das Mögliche verloren und schicken uns an, eine Sozialpolitik zu betreiben, die vielleicht das Gute will, aber mit Sicherheit das Böse, nämlich die Zerstörung einer guten Ordnung schafft.“ Die Zeitungen berichten von einem „Rentenkrieg“ zwischen dem mittlerweile 81-jährigen Bundeskanzler und seinem Wirtschaftsminister. Doch Erhards Kritik lässt Adenauer kalt und er gibt bekannt „Die Bundesregierung hält an den Grundzügen des vom Kabinett verabschiedeten Gesetzentwurfs fest. Dessen Kernstück ist eine Produktivitätsrente“, das ist das einzige Zugeständnis an Erhard. Adenauer spricht nicht mehr von der „dynamischen Rente“. Er benennt sie schlicht um.
Abstimmung im Bundestag
Am 21. Januar 1957 findet die dritte Lesung des „Gesetzes über die Neuregelung der Rentenversicherung der Arbeiter und der Angestellten“ im Deutschen Bundestag statt. Die Abgeordneten billigen mit 398 gegen 32 Stimmen die Reform der gesetzlichen Rentenversicherung. 10 Parlamentarier enthalten sich, darunter Bundeswirtschaftsminister Erhard. Für die Reform stimmt der Großteil der Abgeordneten von CDU/CSU und SPD, die Angehörigen der FDP-Fraktion stimmen dagegen.
Im Bundestagswahl 1957 zahlt sich die Reform freilich nur für die führende Regierungspartei aus: Demoskopischen Ergebnissen zufolge, trägt sie entscheidend zu der absoluten Stimmenmehrheit bei, die die CDU/CSU erzielt.
Wichtiger ist jedoch die gesellschaftspolitische Wirkung der Reform. Indem sie die Bundesrepublik von einem Konflikt der traditionellen Sozialstruktur weitgehend entlastet, trägt sie in einem bedeutenden Maß zur inneren Konsolidierung des neuen Staates bei: Sie entschärft grundsätzlich und auf Dauer die Spannungen, die sich bislang aus der starken Einkommensdisparität zwischen der arbeitenden und der nicht mehr arbeitenden Generation ergeben hat. Diese soziale Konsolidierung fördert den Prozess der Gewöhnung an das politische System der parlamentarischen Demokratie, das bei vielen Deutschen durch die Erinnerung an Krisen und Katastrophen der Weimarer Republik doch schwer belastet ist. Dass parlamentarische Demokratie nicht mit Funktionsunfähigkeit gedacht werden muss, sondern politische und soziale Stabilisierung bewirkt, dies ist für viele Deutsche eine ganz neue Erfahrung, zu der die Rentenreform wirksam beigetragen hat.
Literatur:
- Heinz Grohmann, Die Entwicklung eines Bevölkerungsmodells zur Beurteilung der Finanzierung der dynamischen Rente (Frankfurter Wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Studien H. 14), Berlin 1965.
- Hans Günter Hockerts, Sozialpolitische Entscheidungen im Nachkriegsdeutschland. Alliierte und deutsche Sozialversicherungspolitik 1945 bis 1957 (Forschungen und Quellen zur Zeitgeschichte, Bd. 1), Stuttgart 1980..
- Bettina Martin-Webern (Bearb.), Ministerausschuss für die Sozialreform 1955–1960 (Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung), München 1999.
- Gabriele Metzler, Der deutsche Sozialstaat. Vom bismarckschen Erfolgsmodell zum Pflegefall, Stuttgart, München 2003.
- Konrad Repgen (Hrsg.), Die dynamische Rente in der Ära Adenauer und heute (Rhöndorfer Gespräche, Bd. 1), Stuttgart, Zürich 1978.
- Winfried Schmähl, Die Einführung der „dynamischen Rente“ 1957. Gründe, Ziele und Maßnahmen. Versuch einer Bilanz (ZeS-Arbeitspapier Nr. 3/2007), Bremen 2007.
- Wilfrid Schreiber, Existenzsicherheit in der industriellen Gesellschaft. Vorschläge des Bundes Katholischer Unternehmer zur Reform der Sozialversicherungen (Schriftenreihe des Bundes Katholischer Unternehmer NF 3), Köln 1955.
- Hans-Peter Schwarz, Die Ära Adenauer 1949-1957. Gründerjahre der Republik (Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2), Stuttgart, Wiesbaden 1981.
- Hans-Peter Schwarz, Adenauer. Der Staatsmann. 1952–1967, Stuttgart 1991.
