Föderalismus im Spannungsverhältnis politischer Entscheidungen

„Weichenstellende Normen für das politische Verhältnis zwischen Bund und Ländern“

Zwar spielen sowohl Art. 72 I GG (Sperrwirkung von Bundesgesetzen) als auch Art. 72 II GG (Erforderlichkeitsklausel) in der Spruchpraxis des BVerfGs quantitativ betrachtet keine große Rolle, so Prof. Dr. Stephan Rixen. Doch seien beide Normen für die föderale Machtverteilung wichtig, weil sich alles politische Handeln auch unter Art. 72 I und II GG vollziehe. Prof. Dr. Hans-Günter Henneke unterstrich dies, in dem er darauf aufmerksam machte, dass beide Normen wichtig für die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern seien.

„Methodenfragen sind Machtfragen“

Nach Art. 72 I GG haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, inwieweit ein Bundesgesetz abschließenden Charakter hat. Dies war in der vorliegenden Entscheidung zum Thüringer Ladenöffnungsgesetz unter den Richtern strittig, wie sich aus dem Sondervotum von Prof. Paulus ergibt. Rixen gab zu bedenken, dass die Art und Weise, wie die Senatsmehrheit die Begründung zum Thüringer Ladenöffnungsgesetzes ausgewertet hat, nachdenklich stimmen müsse. Ein Wort aus der insgesamt wenig ergiebigen Gesetzesbegründung soll die fehlende Sperrwirkung des Bundesgesetzes erklären, hinterfragte Rixen weiter. Nach Ansicht von Henneke belege diese Entscheidung, dass eine ähnliche Gesetzgebungskompetenz bestehe wie früher unter Art. 75 GG mit der Rahmengesetzgebung.

„Trend zur Entgrenzung“ – „allgemeiner Daseinsvorsorgebegriff“

In Bezug auf die Entscheidung zum Betreuungsgeld wies Rixen darauf hin, dass die Inhalte gesetzgebungskompetenzieller Normen häufig wenig konturenreich ausfallen. Dies werde insbesondere beim Begriff der öffentlichen Fürsorge aus Art. 74 I Nr. 7 GG deutlich. Rixen attestierte einen „Trend zur Entgrenzung dieses Kompetenztitels“. Er verselbständige sich von dem, was eigentlich gemeint war. Bei der Entstehung des Grundgesetzes sei die öffentliche Fürsorge eine „Form der akuten Armenunterstützung“ gewesen. Seit Ende der 60er Jahre sei dieser Begriff in der Rechtsprechung zu einer Kompetenz für alle denkbaren Notlagen geworden, um nun im Betreuungsgeldurteil zu einer allgemeinen Familienförderkompetenz zu werden, kritisierte Rixen. Diese Auslegung verkenne, dass allgemeine Familienförderung gesetzgebungskompetenziell den Ländern zugeschrieben ist, so Rixen weiter. Prof. Dr. Ferdinand Kirchhof, Vorsitzender des Ersten Senats, rechtfertigte die Entscheidung. Nach seiner Auffassung komme man mit einer solchen „historisierenden Auslegung“ nicht weiter. Der Sozialstaat habe sich ungeahnt entwickelt, wonach sich der Fürsorgebegriff richten müsse, so Kirchhof. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts setzt der Begriff der öffentlichen Fürsorge voraus, dass eine besondere Situation zumindest potenzieller Bedürftigkeit besteht, auf die der Gesetzgeber reagiert (Leitsatz 1 der Entscheidung). Wenn man diese Definition zu Grunde lege, werde der Begriff der öffentlichen Fürsorge zu einem „allgemeinen Daseinsvorsorgebegriff“, konstatierte Henneke. Prof. Dr. Matthias Jestaedt ging hingegen davon aus, dass der Begriff der öffentlichen Fürsorge exakt so weit auszulegen sei, wie der Erste Senat das tut. Er begründete dies historisch mit der Verfassungsänderung des Art 74 I Nr. 7 GG durch die Föderalismusreform I, in der das Heimrecht aus dem Kompetenztitel gestrichten wurde. Dies ist für Jestaedt die Begründung dafür, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber die Judikatur des BVerfGs in seinen Willen aufgenommen habe.

„Begründungsfloskel“

Wer den Begriff der öffentlichen Fürsorge weit auslegt, müsse Art. 72 II GG besonders ernst nehmen, um dem Ziel, die Länder zu stärken, gerecht zu werden, mahnte Rixen. Als Teilnehmer der Föderalismuskommission untermauerte Henneke diese Aussage mit einem historischen Einblick auf die Föderalismusreformen. Ziel der Föderalismuskommission I sei es insbesondere gewesen, die Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu stärken, indem Art. 72 II GG bewusst verschärft wurde. Nach Art. 72 II GG hat der Bund das Gesetzgebungsrecht nur, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich machen. Henneke wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass das Kriterium der Wirtschaftseinheit in der Vergangenheit zu einer „Begründungsfloskel“ geworden sei, um die Erfordernisse des Art. 72 II GG zu bejahen. Er hält daher die Ausführungen des BVerfGs in diesem Bereich für richtig, wenn es sagt, dass das Betreuungsgeld jedenfalls mit Blick auf die Wirtschaftseinheit keine hinreichenden Impulse setzt. Henneke gab jedoch zu bedenken, dass dann im Vergleich zum Elterngeld die bloße Quantität einer Geldleistung die Berührung der Wirtschaftseinheit herbeiführe.

„Wer aus politischen Gründen nach Karlsruhe geht ...

... und sich auf das Terrain des Verfassungsrechts begibt, der muss nachher auch breit sein, die Konsequenzen verfassungsrechtlicher und nicht politischer Entscheidungen stringent auf sich zu nehmen“, so Henneke. Er skizzierte die „paradoxe Konstellation“, die sich im Betreuungsgeldurteil gezeigt habe. „Die, die versucht haben, das Betreuungsgeld zu Fall zu bringen, sind politisch eigentlich eher die, die für starke Kompetenzen des Bundes eingetreten sind.“, so Henneke.