Die deutschen Landesbanken und Sparkassen im Visier der Europäischen Union

Die Sachlage

Der Europäische Bankenverband (FBE) legte der EU-Kommission am 27.07.2000 die Klagebegründung für ihre bereits im Dezember 1999 eingereichte Beschwerde gegen die öffentlich-rechtlichen Kreditanstalten vor. Nach Auffassung des Dachverbands der Privatbanken handelt es sich bei den Staatsgarantien für die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute um einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil, der beseitigt werden muss. Der Sprecher des EU-Wettbe-werbskommissars Mario Monti wollte sich zu der eingereichten Beschwerde nicht äußern, deutete jedoch an, dass sich die öffentlichen Banken auf ein formelles EU-Beihilfeverfahren wegen der staatlichen Garantien werden einstellen müssen. Monti hatte sich zuvor über Monate mit Finanzstaatssekretär Caio Koch-Weser, mehreren deutschen Länder-Regierungschefs sowie Vertretern des Kanzleramtes und der Landesbanken über einen Kompromiss beraten. Letztlich konnte sich die deutsche Seite jedoch auf keinen gemeinsamen Vorschlag einigen.

Das System der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute

Die Sparkassen und die ihnen "zugeordneten" Landesbanken erfüllen ihre Aufgaben in einem Verbund. Während die Sparkassen regional tätig sind und das Kleingeschäft betreiben, konzentrieren sich die Landesbanken auf Großkunden und auf das internationale Geschäft. Die Landesbanken könnte man auch als die "Zentralbanken der Sparkassen" ansehen. Da jedoch somit eine Trennung zwischen Landesbanken und ihren jeweiligen zu betreuenden Sparkassen so gut wie unmöglich erscheint, droht auch den Sparkassen die Streichung der staatlichen Garantien. Die Beschwerde des Europäischen Bankenverbandes richtet sich exemplarisch gegen die Westdeutsche Landesbank (WestLB), die Stadtsparkasse Köln und die Westdeutsche Immobilienbank. Nikolaus Bömke, der Generalsekretär des Europäischen Bankenverbands unterstrich, dass dies kein Generalangriff auf das deutsche Sparkassensystem sei und schloss zudem nicht aus, dass der Ausgang des Verfahrens Folgen für vergleichbare Institute haben könnte. "Die Beschwerde hat als einziges Ziel, im Binnenmarkt faire Wettbewerbsbedingungen für alle Beteiligten herzustellen" meinte der FBE-Generalsekretär. In seiner Klagebegründung macht der Europäische Bankenverband geltend, dass Anstaltslast und Gewährsträgerhaftung keine bestehenden Staatsgarantien seien, sondern Beihilfen, die erst nach dem Inkrafttreten der Römischen Verträge vom 01.Januar 1958 geschaffen worden und somit nicht in ihrem Bestand geschützt seien. Wie die FBE feststellte, wurden die genannten Kreditinstitute erst danach gegründet.

Anstaltslast und Gewährsträgerhaftung als Formen der Staatsgarantie

Die fortwährende Funktionsfähigkeit einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, in diesem Falle des öffentlich-rechtlichen Kreditinstituts, wird dadurch gesichert, dass der öffentliche Träger sich verpflichtet, etwaige finanzielle Lücken durch Zuschüsse oder andere Maßnahmen auszugleichen. Diese Verpflichtung ist als Anstaltslast zu bezeichnen. Für die Träger der Sparkassen und Landesbanken, also die Bundesländer, besteht daher eine allgemeine, unbeschränkte Nachschusspflicht. Die Gewährträgerhaftung bezieht sich dagegen auf das Rechtsverhältnis zwischen der Anstalt und ihren Gläubigern. Sie gewährt letzteren einen bürgschaftsähnlichen Rechtsanspruch. Für den Fall, dass das öffentlich-rechtliche Kreditinstitut nicht in der Lage ist, seine Verbindlichkeiten zu erfüllen, haftet der Gewährträger ohne Begrenzung der Haftungssumme. Wegen der besonderen Bonität des Staates sind die Sparkassen und Landesbanken faktisch nicht insolvenzfähig.

Besseres "Rating" als Refinanzierungsvorteil

Die beiden Staatsgarantieformen verschaffen insbesondere den auf den internationalen Kapitalmärkten agierenden Landesbanken durch den in Aussicht gestellten Rückgriff auf die öffentliche Hand eine hohe Bonität, die sich in sogenannten "Ratings" niederschlägt. Das Rating gibt Auskunft über die Fähigkeit eines Kreditinstituts, die mit der Ausgebung bestimmter Finanztitel verbundenen Zahlungsverpflichtungen rechtzeitig und vollständig zu erfüllen. Die Bedeutung von Ratings ist inzwischen im Bankenbereich sehr groß. Ein gutes Rating verbilligt die Aufnahme von Fremd- und Eigenkapital erheblich. Alle großen Kreditinstitute unterziehen sich einer Bewertung durch internationale Rating-Agenturen wie z.B. Moody's und Standard & Poor's. Diese Agenturen bewerten neben den langfristigen Verbindlichkeiten (Long-Term- bzw. Credit-Rating) auch die reine bankbetriebliche Leistungsfähigkeit (Finanzstärke- bzw. Standalone-Rating). Staatliche Garantien spielen bei der Long-Term-Betrachtung eine große Rolle.

Außer der Landesbank Berlin und Sachsen verfügen alle Landesbanken über ein Long-Term-Rating der höchsten (Triple-A) und zweithöchsten Kategorie, während die vier großen deutschen Privatbanken nur noch in der zweiten und dritten Kategorie der Rating-Bewertungen liegen. Nach Schätzungen der Generaldirektion Wettbewerb soll sich der Finanzierungsvorteil der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute jährlich auf 250 Millionen bis 500 Millionen DM pro 100 Milliarden DM belaufen. Neben 22 öffentlichen Kreditinstituten in Deutschland und vier öffentlichen Kreditinstituten in Österreich haben derzeit in der Europäischen Union nur zwei niederländische und drei französische Banken ein Triple-A-Rating. Als Beweis für den Zusammenhang zwischen Anstaltslast und Gewährträgerhaftung und dem hohen Long-Term-Rating sind zum einen die erheblich schlechteren sogenannten Finanzstärken-Ratings, bei denen Anstaltslast und Gewährträgerhaftung unberücksichtigt bleiben, und zum anderen Überlegungen der Rating-Agenturen, das Long-Term-Rating der Landesbanken bei einem Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung deutlich zurückzustufen. Der Deutsche Sparkassen- und Giroverband (DSGV) hält dem entgegen, dass in den Berichten der Ratingagentur Fitch-IBCA zu deutschen Großbanken ausdrücklich positiv vermerkt sei, dass Banken wie Deutsche Bank oder Hypovereinsbank im Falle einer Schieflage auf Grund ihrer volkswirtschaftlichen Bedeutung staatliche Unterstützung erhalten würden. Nach der Ansicht von Dr. Dietrich H. Hoppenstedt, dem Präsidenten des DSGV, bedeutet dies, dass private Großbanken über eine den Staatsgarantien vergleichbare Staatshaftung verfügten, die sich beim Rating und damit der Refinanzierung positiv auswirkten. Rückendeckung erhält der DSGV von Ländern und Kommunen. Der nordrhein-westfälische Finanzstaatssekretär Harald Noak ist der Meinung, dass Anstaltslast und Gewährträgerhaftung mit europäischen Rechten vereinbar seien. Öffentlich-rechtliche Banken nähmen andere Aufgaben wahr als private Geldinstitute, weswegen diese Rechtsinstitute eine gute Grundlage für eine differenzierte Betrachtungsweise seien. Auch eine große Landesbank, die möglicherweise mit Privatbanken auf einigen Geschäftsfeldern in Konkurrenz steht, trage durch die Arbeitsteilung mit "ihren" Sparkassen Sonderlasten, welche Privatbanken so nicht tragen müssten. Auch die Finanzminister von Bayern und Baden-Württemberg wiesen die Beschwerde der Privatbanken zurück.

Den öffentlichen Auftrag der Landesbanken, mit dem die öffentlich-rechtlichen Institute die Sonderbehandlung seitens des Staates begründen, hält der ehemalige Vorsitzende der Monopolkommission für Deregulierung und Wettbewerb, Wernhard Möschel, "im Wesentlichen für ein Märchen". Die Landesbanken verhalten sich nach Meinung Möschels am Markt wie ganz normale Universalbanken und sollten auch so behandelt werden.

Eine Kompromisslösung fordert hingegen der Wettbewerbs- und Kartellrechtsexperte der CDU-CSU-Bundestagsfraktion, Hartmut Schauerte, der die Klage der Privatbanken im Grundsatz für berechtigt hält. Dieser Kompromiss könne nur darin bestehen, "dass der öffentliche Bankensektor seinen Gewährträgern, den Ländern und den Kommunen, für die Bestandsgarantie und für Kapitalersatz eine auf den Markt abgeleitete vertretbare Verzinsung anbietet", so Schauerte. Nach Meinung des Unionspolitikers handele es sich bei den beiden Staatsgarantien wirtschaftlich betrachtet um nichts anderes als um eine staatliche Beistandsgarantie, welche die Refinanzierung der öffentlich-rechtlichen Banken verbillige, ohne dass der Garantiegeber für seine Haftung entschädigt werde. Der Wettbewerbs- und Kartellrechtsexperte fügte hinzu, dass er weitere Privilegien für öffentlich-rechtliche Kreditinstitute sähe, wie z.B. die Gewährleistung von Wohnungsbauvermögen in Milliardenhöhe als zins- und gewinnloses Eigenkapital, welche die Klage der Privatbanken aus seiner Sicht rechtfertige.

Die "Aufblähung des Beihilfestreites zu einer Existenzfrage bezeichnete Schauerte als "unsachgemäß." Nach seiner Auffassung wird die Abschaffung der Anstaltslast und Gewährträgerhaftung auch keine Folgen für die Finanzierung des Mittelstandes haben. Als Beispiel für diese Entwicklung nannte er die Genossenschaftsbanken, die auch ohne solche Privilegien auskämen.

Mitteilung der Europäischen Kommission

In einer Mitteilung vom 24.11.1999 hat die Europäische Kommission dargelegt, wie sie künftig die Art. 87 und 88 EGV (Vereinbarkeit von Staatlichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt) auslegen wird. Die Mitteilung erfasst sämtliche Formen von Bürgschaften mit Ausnahme von Ausfuhrkreditbürgschaften, unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage und des verbürgten Geschäfts. Sie erläutert insbesondere, unter welchen Voraussetzungen eine staatliche Bürgschaft Beihilfeelemente enthält. Danach fallen Staatsgarantien unter den Beihilfeartikel, wenn für sie keine marktübliche Prämie bezahlt wird. Eine Beurteilung des Beihilfecharakters einer Garantie und deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt sei zudem nur möglich, wenn ihre Dauer begrenzt und ihre Höchstgrenze spezifiziert seien. Eine Staatsgarantie in unbeschränkter Höhe und mit unbegrenzter Dauer sei hingegen eine unzulässige Beihilfe und damit gemeinschaftsrechtswidrig. Am 27.07.2000 informierten sechs Mitgliedsstaaten die Europäische Kommission über ihre Staatsgarantiesysteme. Unter diesen Staaten befand sich auch Deutschland, das jedoch nicht mitteilte, welches Garantiesystem der Bundesländer für die Landesbanken und Sparkassen gilt. Somit gibt es hier noch Handlungsbedarf sowohl seitens Deutschlands als auch bei der Kommission. Die Kommission wird wohl nun konkret benennen müssen, wo für sie die "Knackpunkte" bei den öffentlichen Garantien seien.

Fazit

Liegt nach Auffassung der Kommission in den staatlichen Garantien tatsächlich eine unzulässige Beihilfe, wird zweifellos die bisherige Struktur des öffentlich-rechtlichen Bankensektors nachhaltig in Frage gestellt werden. Mögliche Lösungen reichen von der vollständigen Aufgabe der staatlichen Garantien, bis hin zur Zahlung einer Vergütung für die mit der Gewährträgerhaftung erzielten Wettbewerbsvorteile. Es wird sogar schon die Ansicht vertreten, die öffentlichen Kreditinstitute zu veräußern, um so den verschuldeten Staatshaushalt weiter zu entlasten. Für die Privatbanken wären die Landesbanken und Sparkassen sicherlich interessante Kaufobjekte, da der Marktanteil der Sparkassen im Privatkundengeschäft immerhin bei über vierzig Prozent liegt.