Abtasten auf dem Arbeitsgipfel

Der Präsident des Europäischen Rates, Herman van Rompuy, hatte den Gipfel von Beginn an als informelles Vorbereitungstreffen für den Junigipfel angekündigt. Entsprechend wurden auch keine Schlussfolgerungen, sondern lediglich ein Pressestatement des Europäischen Ratspräsidenten und eine Mitteilung zu Griechenland veröffentlicht. Gleichzeitig diente der Gipfel zur Einführung des neuen französischen Staatspräsidenten in die Gruppe der Staats- und Regierungschefs.

Ziel des Gipfels: ein offener Austausch von Ideen zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums. Diese sollen im Rahmen des Junigipfels in konkrete Maßnahmen umgesetzt werden. Diskutiert wurden Strukturreformen, die beschleunigte Umsetzung wachstumsrelevanter EU-Initiativen, Investitionen sowie Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung.

Einigkeit besteht darüber, dass der Konsolidierungskurs nicht aufgegeben werden soll. Unterschiedliche Auffassungen gab es beim Thema Eurobonds. Darüber hinaus wird van Rompuy bis zum Junigipfel erste Elemente einer künftigen Architektur der Eurozone vorstellen. Zum Abschluss des Treffens standen auch die Griechenland-Krise und die Entwicklung in Spanien auf der Agenda.

Strategien zur Stärkung des Wachstums

Der Fokus auf Wachstum stand in der Kontinuität vergangener Gipfel: Bereits unmittelbar nach der grundsätzlichen Einigung auf den Fiskalpakt im Dezember 2011 hatten die Staats- und Regierungschefs sich auf die Frage nach der wirtschaftlichen Entwicklung in der EU konzentriert. So hatte die Bundeskanzlerin das informelle Treffen der Staats- und Regierungschefs im Januar 2012 zu Wachstumsfragen initiiert: Fortentwicklung des Binnenmarktes, die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen sowie die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit. Beim Märzgipfel hatte die Kommission sieben Leitinitiativen zur Stärkung des Wirtschaftswachstums vorgestellt. Diese Vorschläge sollten nun konkretisiert werden. 1997 ergänzte der Stabilitätspakt den Wachstumspakt. Nun soll auf den Fiskalpakt eine Wachstumsinitiative folgen.

Strittig sind die Details: Die Bundesregierung und ein Großteil der nördlichen und östlichen Mitgliedstaaten setzen sich für Strukturreformen, eine engere Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten bei Reformvorhaben und effizientere Nutzung vorhandener EU- und EIB-Mittel ein. Zudem schlug die Bundesregierung eine Vertiefung des Binnenmarktes etwa durch die Förderung der Arbeitnehmermobilität (z.B. durch eine engere Kooperation der nationalen Anstalten für Arbeit) vor. Frankreich hingegen favorisiert kurzfristige Konjunkturimpulse durch staatliche Maßnahmen und die Einführung von Eurobonds.

A) Weitgehende Einigung auf Wachstumsinitiativen

1. Mobilisierung wachstumsrelevanter EU-Politiken

Die Mehrheit der Vorschläge zielt auf eine weitere Vertiefung des Binnenmarktes:

Erstens: der Abschluss lange diskutierter Vorhaben wie das EU-Patent oder die Energieeffizienzrichtlinie. Noch vor dem Ende der dänischen Ratspräsidentschaft soll eine Einigung zum EU-Patent erfolgen. Gelingt beim nächsten Wettbewerbsrat am 30./31. Mai kein Durchbruch, wird das Thema auf dem Junigipfel nochmals erörtert.

Zweitens: die Fokussierung der Binnenmarkt- Akte II auf wachstumsrelevante Bereiche wie Energie, Transport, Dienstleistungen und Digitales. Die Kommission veröffentlicht im September 2012 eine entsprechende Mitteilung.

Drittens: die kohärente Umsetzung bestehender EU-Rechtsakte in nationales Recht, etwa der Dienstleistungsrichtlinie. Anfang Juni steht eine Mitteilung der Kommission an, die die säumigen Mitgliedstaaten an ihre Verpflichtungen erinnern soll.

Viertens: raschere Abschlüsse von Handelsabkommen mit Drittstaaten.

2. Investitionen

Erstens: die effizientere Nutzung von EU-Strukturhilfen: Die noch rund 80 Milliarden nicht verbrauchter Mittel werden zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit eingesetzt, z. B. zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit. Die Kommission legt bis Anfang Juni einen Bericht vor. Der Mehrjährige Finanzrahmen 2014-2020 widmet sich inhaltlich stärker dem Thema Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit.

Zweitens: Eine mögliche Kapitalerhöhung der Europäischen Investitionsbank um 10 Milliarden Euro im Juni. Über diese Maßnahme besteht Konsens, der griechische Übergangspremier Panagiotis Pikramenos begrüßte sie ausdrücklich.

Drittens: Grundsätzlich einig sind sich die Staats- und Regierungschefs hinsichtlich der Einführung sogenannter Projektbonds (Garantien aus dem EU-Haushalt und der EIB für projektbezogene Anleihen). Ziel: Die Förderung von Investitionen in Infrastrukturprojekte (Verkehr, digitale Infrastruktur, Energie). Die EU würde durch die Garantie am Investitionsrisiko teilhaben und somit Projektanleihen für private Investoren attraktiver machen.

Die EU garantiert zunächst 230 Millionen Euro für diese Projekte. Von dieser Summe erhofft sich die Europäische Kommission eine Hebelwirkung von rund 4-5 Milliarden Euro. Die Aufsicht über die Anleihengeschäfte übernimmt voraussichtlich die EIB. Das Volumen ist strikt begrenzt, das Risiko mithin überschaubar. Die Projektbonds werden in den kommenden zwei Jahren zunächst einmal in einer Pilotphase getestet – eine Bedingung für die Zustimmung Deutschlands.

Den notwendigen Durchbruch konnte noch kurz vor dem Rat im Rahmen einer interinstitutionellen Vereinbarung zwischen Mitgliedstaaten und Europäischem Parlament am 22. Mai erzielt werden. Das Plenum des EP votiert im Juli. Nach erfolgreicher Pilotphase fänden die Projektbonds auch über 2013 hinaus in der finanziellen Vorausschau Niederschlag.

Noch ist offen, welche infrastrukturellen Großprojekte von einer solchen Unterstützung profitieren würden. Mit Eurobonds haben die Projektbonds nichts gemein: Erstere dienen zur Finanzierung von Staatshaushalten, letztere sollen privates Kapital für Investitionen in Infrastrukturprojekte mobilisieren.

3. Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung

Priorität hat die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, eine Kernforderung Kommissionspräsident

Barrosos. Zentraler Aspekt sind Arbeitsmarktreformen in den Mitgliedstaaten. Darüber hinaus sollen Strukturfonds zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit genutzt werden. Unterstützung fand auch die deutsche Forderung nach Stärkung der Voraussetzungen für eine erhöhte grenzüberschreitende Mobilität von Arbeitnehmern. Grundsätzlich soll eine bessere Abstimmung nationaler wie europäischer Instrumente erfolgen.

B) Kein Konsens zu Eurobonds und Finanztransaktionssteuer

Wie erwartet schlug der französische Präsident Francois Hollande die Einführung von Eurobonds vor. Rückendeckung erhielt er vor allem, aber nicht ausschließlich, von den sozialdemokratischen und sozialistischen Regierungschefs. Darüber hinaus unterstützten beispielsweise auch der italienische Premierminister Monti sowie Kommissionspräsident Barroso den Vorschlag.

Neben der Bundesregierung stehen vor allem Finnland und die Niederlande der Einführung von Eurobonds zum jetzigen Zeitpunkt ablehnend gegenüber. Gründe: Zum einen würden falsche Anreize gesetzt, zum anderen widersprächen Eurobonds klar den Verträgen, die eine gemeinsame Haftung der Mitgliedstaaten ausschlössen (no bail out clause). Zudem werden Eurobonds nicht als probates Mittel zur Stärkung des Wirtschaftswachstums in der Eurozone angesehen.

Eurobonds werden zwar nicht grundsätzlich abgelehnt: Voraussetzung für ihre Einführung ist eine feste politische wie institutionelle Verankerung der Stabilitätskultur in den Mitgliedstaaten und eine nachweisliche Umsetzung des Fiskalpakts über einen längeren Zeitraum. Eurobonds stünden mithin am Ende und nicht am Anfang der Entwicklung. Eine Mehrheit der Staats- und Regierungschefs befürworten diese allerdings: Die Diskussion um Eurobonds wird wohl auch die kommenden Ratsgipfel begleiten.

Unterschiedliche Positionen gibt es nach wie vor zur Einführung einer Finanztransaktionssteuer, Diskussionen werden hier wohl erst im Juni an Fahrt gewinnen. Eins ist gewiss: alle 27 Staaten werden die Einführung nicht mittragen. Neben Großbritannien, Luxemburg und einigen mitteleuropäischen Staaten ist vor allem Schweden dagegen. Die Schweden hatten die Steuer in den 90er Jahren eingeführt und sie nach kurzer Zeit wegen der schlechten Erfahrungen damit wieder abgeschafft.

Die Kommission, die den Vorschlag erarbeitet hatte, beziffert selbst die dämpfende Wirkung auf das Wirtschaftswachstum mit einem Rückgang der Wirtschaftsleistung von mindestens 0,6%. Ökonomen meinen, dass gerade in einer Phase des Rückgangs der Wirtschaftsleistung in der EU weitere Maßnahmen, die zur Schwächung der Wertschöpfung führen, nicht verkraftet werden können. Umstritten waren beim Treffen auch mögliche Direkthilfen für marode Banken aus dem ESM.

C) Mehrheit für Fiskalpakt und Strukturreformen

Weitgehender Konsens besteht dahingehend, dass Haushaltskonsolidierung und Strukturreformen zentrale Bausteine für nachhaltiges Wachstum sind. Eine nach dem EVP-Vorgipfel veröffentlichte Erklärung bekräftigte das Bekenntnis zum Fiskalpakt. Darüber hinaus betonen die Staats- und Regierungschefs und Parteiführer der EVP die zentrale Bedeutung von Arbeitsmarktreformen und Reformen zum Abbau von Bürokratie und Steuerhürden. Im Vorfeld des Gipfels hatte zudem EZB-Zentralbankschef Draghi auf Strukturreformen in den Mitgliedstaaten gedrängt.

Am 30. Mai veröffentlicht die Europäische Kommission zum Abschluss des Europäischen Semesters ihre Bewertung der Ende April vorgelegten nationalen Reform- und Sparprogramme und länderspezifische Empfehlungen. François Hollande hatte im Wahlkampf und auch nach seiner Wahl mehrfach angekündigt den Fiskalpakt neu zu verhandeln. Dazu wird es wohl nicht kommen. In den vergangenen Wochen hatten Barroso, van Rompuy, und Eurogruppenchef Juncker, darauf verwiesen, dass der Fiskalpakt nicht verhandelbar wäre. Kurz vor dem Gipfel machte ein Berater Hollandes zudem auch öffentlich einen Rückzieher und sprach lediglich von der Notwendigkeit, den Fiskalpakt durch eine Wachstumsinitiative zu ergänzen.

Auch der Vorschlag des italienischen Premierministers Mario Monti, Investitionsausgaben nicht bei der Berechnung des Defizits zu berücksichtigen, stieß bei einigen Staaten auf Widerstand: Deutschland, aber auch nord- und mitteleuropäische Länder wie Finnland oder Österreich sprechen sich gegen eine solche Aufweichung des Fiskalpakts aus. Jenseits der unmittelbaren Wachstumsimpulse erörterten die Staats- und Regierungschefs zudem Pläne für eine Vertiefung der Eurozone.

Der Präsident des Europäischen Rates, Herman van Rompuy, will – in enger Abstimmung mit dem Chef der Eurogruppe, dem Kommissions- und dem Zentralbankchef - bis zum Junigipfel einen entsprechenden Bericht ausarbeiten. Dieser soll Vorschläge und die Instrumente für die mittel- und langfristige Entwicklung der Eurozone beinhalten. Mögliche Elemente: die Schaffung eines EU-Finanzministers, eine Form der Fiskalunion, eine stärkere Integration der Bankenaufsicht, ein gemeinsames System zur Einlagensicherung, möglicherweise aber auch Eurobonds.

2. Griechenland & Spanien

Nach den Diskussionen um die künftige Wachstumsinitiative gingen die Staats- und Regierungschefs auch auf aktuelle Entwicklungen in Spanien und Griechenland ein.

Griechenland:

In einer gesonderten Presseerklärung bekräftigten die Staats- und Regierungschefs demonstrativ ihre Unterstützung für einen Verbleib Griechenlands in der Eurozone. Unverhandelbare Bedingung: Die Einhaltung des Spar- und Reformkurses. Die sozialistischen Regierungschefs Hollande und di Rupo drängten hier auch auf ein Signal der Ermutigung und der Anerkennung der bisherigen Anstrengungen. Ziel der relativen knappen Erklärung:

1. Zuletzt schwelenden Spekulationen über die Zukunft Griechenlands im Euroraum Einhalt gebieten.

2. Vor den Wahlen am 17. Juni ein unmissverständliches Signal der Entschlossenheit bezüglich der Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen senden.

Während in Spanien die Regierung versucht, die Herausforderungen zu meistern, herrscht in Athen seit den Wahlen vom 6. Mai de facto Stillstand: Die daraufhin eingesetzte Übergangsregierung unter dem obersten Verwaltungsrichter Pikramenos hat lediglich die Aufgabe, Neuwahlen am 17. Juni vorzubereiten. Bis das hochverschuldete Land eine neue Regierung erhält, hat der Internationale Währungsfonds angekündigt, seine Kontakte einzufrieren. Dies geschieht zu einem besonders kritischen Moment, da die Liquidität griechischer Banken zuletzt fraglich war und die dringend benötigte Auszahlung der nächsten Tranche der Hilfszahlungen von EU, IWF und Europäischer Zentralbank ebenfalls für Juni geplant ist. Die Geldgeber haben bereits einen Stop angedroht, sofern sich die Regierung in Athen von dem Reform- und Sparkurs entfernen sollte.

Übergangspremier Pikramenos verwies während des informellen Abendessens auf die Ausmaße der Rezession: die Arbeitslosigkeitsquote lag im Februar über 20 Prozent, Prognosen sagen einen Rückgang der realen Wirtschaftsleistung von mehr als 5 Prozent und ein öffentliches Haushaltsdefizit von 7 Prozent des BIP für das laufende Jahr voraus.

Spanien:

Zu der rapide schlechter werdenden wirtschaftlichen Lage in Spanien wurde keine Stellungnahme veröffentlicht. Zuletzt dominierte das Land mit einer erneuten Korrektur seines öffentlichen Haushaltsdefizits 2011 auf 8,9 % des BIP und der Herabstufung von gleich 16 Banken durch die Ratingagentur Moody's die Schlagzeilen. Dem ausufernden Defizit versuchte der spanische Ministerpräsident Rajoy mit Reformen Einsparungen im Gesundheits- und Bildungswesen sowie bei den Regionen zu begegnen. Dennoch hält Rajoy offenbar weiter daran fest, dass sein Land sich nicht unter den Euro-Rettungsschirm begeben wird.

Kommentar & Ausblick

Die Schlüssel für mehr Wachstum liegen in erster Linie in den Händen der Mitgliedstaaten: Strukturreformen, insbesondere Reformen des Arbeitsmarktes sind elementar für die wirtschaftliche Gesundung. Die kurzfristige Wirkung europäischer Initiativen sollte nicht überschätzt werden. Ein Teil der verbliebenen Strukturfondsgelder für die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit ist von den Mitgliedstaaten bereits für andere Projekte vorgesehen. Hingegen könnten sich die Projektbonds zur Stützung großer Infrastrukturprojekte als segensreich erweisen.

An Infrastrukturinvestitionen hat es in den südlichen Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren zwar nicht gemangelt, doch ist der Investitionsbedarf etwa in Energie- und IT-Infrastruktur noch enorm. Bei der Durchsetzung einer stabilität sorientierten

Politik zeigen sich für die Bundesregierung einige Hindernisse:

• Die Handlungsunfähigkeit Griechenlands aufgrund des Scheiterns der Regierungsverhandlungen
• Ihre eigene (partielle) Handlungsunfähigkeit aufgrund der Mehrheit der Opposition im Bundesrat, die die stabilitätsorientierte Politik ablehnt.
• Die zunehmende Popularität von Eurobonds bei den übrigen Mitgliedstaaten.

Die Wahl eines Sozialisten zum französischen Präsidenten wird künftig wohl zu einer Veränderung des Diskurses im Rat führen. Zwar ist die Bundesregierung trotz allem bei ihrer Haltung bei weitem nicht so isoliert, wie die überwiegende Medienberichterstattung und die sehr selbstbewussten Äußerungen Hollandes lange glauben machten wollten. Vielmehr steht bei zahlreichen Fragen der Haushaltskonsolidierung ein großer Teil der nördlichen, aber auch der östlichen Mitgliedstaaten weiterhin hinter Merkel und geht teilweise gar noch weiter.

Dennoch wird die Struktur im Europäischen Rat "multipolarer": Hatten lange vor allem Merkel, Sarkozy und van Rompuy trotz einiger Meinungsverschiedenheiten die EU mit einem letztlich einheitlichen und klaren Kurs durch die Krise gesteuert, wird mit der Wahl Hollandes Gegenwind spürbar. Hollandes Rezepte für die Lösung der Krise unterscheiden sich von denen der Bundesregierung. Als primärer Hebel gilt nicht die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit, sondern Konjunkturprogramme, zur Not auch unter Rückgriff auf Schulden.

Bereits bei Hollandes Besuch in Berlin wurde deutlich, dass er Marktmechanismen grundsätzlich kritisch betrachtet. Das gilt auch für mögliche Freihandelsabkommen der EU mit anderen Kontinenten und alle Instrumente zur Vertiefung des europäischen Binnenmarkts. Dies birgt große Gefahren: Es ist klar, dass Großbritannien sich weiter von der europäischen Integration entfernen wird, sollte Hollande sich durchsetzen. Es gilt aber auch für eine Reihe der mittel- und osteuropäischen Staaten.

Beim Gipfel stand Hollande noch stark unter dem Eindruck der anstehenden Parlamentswahlen. Letztlich wird dennoch auch Frankreich – trotz gegenteiliger Wahlversprechen – umfassende Strukturreformen durchführen müssen. Für Irritation sorgte die unklare Position Hollandes zum Fiskalpakt und auch zur möglichen Kandidatur Wolfgang Schäubles als Chef der Eurogruppe. Wie sich bereits im März andeutete, spielt der italienische Premierminister Mario Monti eine zunehmend wichtig (Vermittler-) Rolle, wenngleich seine Vorschläge nicht immer große Resonanz finden.

Bei einigen Fragen (Eurobonds, Ausnahmen für den Fiskalpakt) steht Monti Hollande nahe. Ebenso wie die Bundesregierung ist Monti jedoch von der Notwendigkeit von Strukturreformen und dem Primat der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit überzeugt. Bemerkenswert: Unter Druck stehende Staaten wie Spanien und Portugal sind in einigen Fragen enge Partner der Bundesregierung.

Entscheidend wird in Zukunft mithin eine noch intensivere Abstimmung im Vorfeld der Gipfel sein: Erstens mit den "großen" (Euro-) Staaten: Monti hat bereits Spanien, Frankreich und Deutschland zu einem Vortreffen noch vor dem Junigipfel eingeladen. Zweitens auch mit "kleineren" Ländern wie etwa Finnland, die in zahlreichen Punkten deutsche Positionen (Haushaltskonsolidierung, Eurobonds) teilen. Zudem hat das Wort des konservativen finnischen Premiers Jyrki Katainen auch bei den übrigen Staatsund Regierungschefs zunehmend Gewicht. Eine abschließende Bewertung des informellen Mai-Gipfels kann erst nach dem Junigipfel erfolgen. In den kommenden Wochen wird sich die Marschroute aber weiter konkretisieren.

Die Veröffentlichung der länderspezifischen Empfehlungen durch die Europäische Kommission am 30. Mai ist eine erste wichtige Etappe. Mehr Erkenntnisse werden die Wahlen in Frankreich und in Griechenland bringen. Weitere Hinweise wird die kommende Sitzung der Wirtschaftsminister am 26. Juni in Luxemburg geben. Am Gipfel selbst wird Ratspräsident van Rompuy möglicherweise zentrale Elemente der zukünftigen Architektur der Eurozone vorstellen. Damit könnte die EU zeigen, dass es jenseits des kurzfristigen Krisenmanagaments auch eine langfristige Vision zur Zukunft der Eurozone gibt.