Südamerika: Gipfeltreffen der Staatspräsidenten

Am 31. August und 1. September kamen, auf Initiative und Einladung des brasilianischen Präsidenten Fernando Henrique Cardoso, die Präsidenten der zwölf Länder Südamerikas in Brasilia zusammen. Es war das erste Treffen dieser Art in der Geschichte des Kontinents. Bisher hatten die Foren lateinamerikanischen (ALADI), interamerikanischen (OAS) oder iberoamerikanischen (unter Einbeziehung von Spanien und Portugal) Charakter. Innerhalb der OAS geben die USA den Ton an. In den lateinamerikanischen Foren besteht eine Rivalität zwischen Mexiko und Brasilien. Innerhalb Südamerikas dagegen ist die brasilianische Führungsrolle unbestritten.

So sehr das Treffen daher auch eine Demonstration des brasilianischen Führungsanspruchs im Süden des amerikanischen Kontinents war, so haben die Staaten dieser Region doch eine ganze Reihe von gemeinsamen Interessen und eine gemeinsame Identität, die ein solches Treffen schon längst überfällig erscheinen ließ. Zudem war die brasilianische Diplomatie im Vorfeld darum bemüht, eventuelle Sorgen der Nachbarn hinsichtlich des eigenen Führungsanspruchs zu zerstreuen und dem Treffen einen Arbeitscharakter zu geben. Größere Meinungsverschiedenheiten oder gar Konflikten sollten während der Zusammenkunft vermieden werden. "Wir wollen keine Antagonismen schaffen", so der stellvertretende Aussenminister Seixas Corrêa.

Fünf Themen standen schließlich auf der Tagesordnung: Demokratie, Handel, Infrastruktur, Bekämpfung des Rauschgifthandels und der Kriminalität sowie Forschung und Technologie. Während der Eröffnungssitzung schlug der venezolanische Präsident Chavez vor, auch das Thema "politische Integration" auf die Agenda zu nehmen; er sei es müde, bei jeder Zusammenkunft die gleichen Themen zu diskutieren. Doch der brasilianische Präsident Cardoso lehnte diesen Vorschlag ab und verwies auf die Rio-Gruppe, in der die Länder Südamerikas, der Karibik und Mexiko vereint sind, und deren Rahmen das Thema der politischen Integration behandelt werde. Man solle vermeiden, auf zwei Foren das gleiche Thema zu behandeln.

Schon in seiner Eröffnungsrede nannte Cardoso ein ehrgeiziges Ziel: bis Januar 2002 solle eine Integration zwischen dem Mercosul und der Andengemeinschaft erreicht werden. Die zwölf Länder Südamerikas sollten aktiv an den internationalen Entscheidungsprozessen teilnehmen, die über die künftige Finanzarchitektur bestimmen. Man wolle nicht mehr nur informiert, sondern auch beteiligt werden. Die engere Integration in Südamerika diene dazu, die eigenen Interessen zu verteidigen, so dass in diesem Rahmen dann 2005 die Amerikanische Freinhandelszone (ALCA) begründet werden könne. "Die reichen und mächtigen Länder, die die größten Barrieren errichten, welche uns behindern, wollen, dass wir schneller gehen, ohne zu sehen, dass wir nicht können, weil wir hinfallen. Und wir wollen nicht fallen", betonte Cardoso. Die ALCA könne sich vor allem damit rechtfertigen, wenn sie sich als ein Instrument zum Ausgleich der sozioökonomischen Unterschiede in der Region erweise. Zudem machte Cardoso zu Beginn zwei konkrete Vorschläge, die auch in das Abschlusskommuniqué der Konferenz einflossen: die Errichtung einer südamerikanischen "Friedenszone" frei von Atomwaffen sowie die Einrichtung eines Wissenschafts- und Technologiefonds zur Förderung von Forschungsprojekten. Allerdings blieb offen, wie diese Projekte umgesetzt werden könnten.

Unterschiedliche Erwartungen

Über das Ziel einer größere Einheit Südamerikas waren sich alle Teilnehmer des Präsidententreffens einig. Die Marschrichtung ist jedoch keineswegs klar. Zumindest drei unterschiedliche Positionen wurden erkennbar. Auf der einen Seite trat Hugo Chavez aus Venezuela für eine deutliche Abgrenzung gegenüber den USA ein und er plädierte für die Einrichtung einer südamerikanischen Freihandelszone vor der Vereinbarung einer (Gesamt-)Amerikanischen Freihandelszone (ALCA), damit die Region von gleich zu gleich mit den USA verhandeln könne. Sein kolumbianischer Kollege Pastrana, der gerade ein umfangreiches Kooperationsprojekt mit den USA begann, bevorzugte dagegen offensichtlich die ALCA gegenüber einer engeren südamerikanischen Integration. Brasilien wiederum vertrat eine mittlere Position. Zwar versuchte man den Eindruck zu vermeiden, das Südamerika-Projekt sei gegen die ALCA und die USA gerichtet, doch gleichzeitig wollte man eine größere subregionale Geschlossenheit und Identität, um die Position Südamerikas auch in den ALCA-Verhandlungen zu stärken. Brasilien will ein Freinhandelsabkommen zwischen dem Mercosul und der Andengemeinschaft, das auch Chile, Surinam und Guyana einschließt, die bisher noch keinem der beiden Integrationsorgane angehören. In der Praxis sind die brasilianischen Vorstellungen gar nicht so weit entfernt von den Vorstellungen aus Venezuela - doch wird hier der MERCOSUL eindeutig als Achse dieses Abkommens gesehen. Diese brasilianische Position fand denn auch ihren Niederschlag in dem Abschlusskommuniqué.

Während der Konferenz kam es übrigens zu einigen bemerkenswerten Begegnungen, die die Initiative fast schon für sich genommen wert waren. Hugo Chavez aus Venezuela hat ein privates Gespräch mit dem Präsidenten von Guiana, Bharrat Jagde, geführt, bei dem es u.a. um den Gebietsanspruch Venezuelas ging. Der Präsidenten von Guiana hat erstmals seinen gerade Anfang August gewählten Kollegen aus Surinam, Runaldo Ronald Venetiaan, gesehen und dabei wohl ebenfalls einen alten Grenzkonflikt angesprochen. Der kolumbiansiche Präsident Pastrana konnte seinen Kollegen den "Plan Colombia" erläutern und ihnen von dem Besuch Präsident Clintons berichten.

Kommuniqué von Brasilia

Schon in den Wochen vor dem Treffen der Präsidenten war ein Kommunique vorbereitet worden, das Grundlage der Tagungsdiskussionen war und am Schluss verabschiedet wurde. Die Präsidenten Südamerikas bekräftigen darin ihren Willen zu einer engeren Zusammenarbeit, deren Grundlage der entschiedene Respekt der repräsentativen Demokratie der Menschenrechte, der Abrüstung und der Nichtverbreitung von Waffenvernichtungswaffen sei. Politische Stabilität, Wirtschaftswachstum und soziale Gerechtigkeit seien in hohem Maße mit der Fähigkeit zur Zusammenarbeit verbunden. Auch die Anstrengungen zur Gründung einer Freihandelszone in den Amerikas hingen ab von der Konsolidierung der subregionalen Integrationsprozesse, die zudem die Integration Südamerikas in die Weltwirtschaft und die angemessene Reaktion auf die Globalisierung und die von ihr verursachten Ungleichheiten zwischen und innerhalb der Länder förderten.

Den Präsidenten war deutlich bewusst, dass die Region international nur dann respektiert wird, wenn sich die Demokratien überall stabilisieren. Vor allem der Andenstaaten erlebt die demokratische Entwicklung zur Zeit einige Rückschläge. In Peru gab es massive Vorwürfe wegen angeblicher Wahlfälschungen von Präsident Fujimori anlässlich seiner dritten Widerwahl; nur der brasilianischen Regierung war es zu verdanken, dass die OAS letztlich die Wahlen anerkannte.

In Ekuador ist Präsident Noboa im Frühjahr nach einer Art sanftem Staatsstreich an die Macht gekommen. In Kolumbien kontrollieren die Terrorgruppen der Guerilla, Rauschgiftmafia und Todesschwadronen bereits fast die Hälfte des Landes und Präsident Pastrana hofft jetzt, mit nordamerikanischer Unterstützung die Rauschgiftmafia zu bekämpfen und die Guerilla zu echten Verhandlungen zu zwingen. In Bolivien hat die Regierung des Ex-Generals Banzer weder Konzepte noch Politiken zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage und versucht anscheinend nur noch, über die Zeit bis zu den nächsten Wahlen zu kommen. In Venezuela regiert Präsident Chavez wie ein Autokrat, nachdem er sich die Verfassung und die politischen Institutionen nach eigenen Vorstellungen zurechtschneidern und anschließend vom Volk bestätigen ließ; dass die Wahlen in Venezuela unter zweifelhafteren Umständen durchgeführt wurden als in Peru, wurde von den internationalen Beobachtern schon gar nicht mehr moniert.

Doch auch im Süden des Kontinents, in Paraguay, ist die Demokratie immer wieder neuen Herausforderungen ausgesetzt; Präsident González Macchi ist als Senatspräsident zum Staatspräsidenten "aufgedrückt", nachdem sein Vorgänger wegen Mordverdacht das Land verlassen musste. Allein in Brasilien, Argentinien, Chile und Uruguay scheint die Demokratie weitgehend konsolidiert, obwohl auch diese Länder zum Teil gravierende soziale Probleme aufweisen, welche die demokratische Entwicklung behindern können.

In dem Abschlusskommuniqué der Präsidententagung wird der "volle Respekt gegenüber der Demokratie in jedem der zwölf Länder der Region" als "gemeinsames Ziel und Verpflichtung bezeichnet" und zudem als "unabdingbare Voraussetzung für eine Teilnahme an künftigen südamerikanischen Begegnungen". Damit wurde eine Art moralische Verpflichtung zur Beachtung und Erhaltung der demokratischen Spielregeln festgelegt. Wie solche Verpflichtungen in die Tat umgesetzt werden, ist eine andere Sache. Allerdings wurde jetzt auch ein Mechanismus zum Umgang mit den Ländern vereinbart, in denen die Demokratie in Gefahr ist. Man verständigte sich auf "politische Konsultationen, sofern ein Bruch der demokratischen Ordnung in Südamerika droht". Daraus lässt sich eine Art Interventionsrecht ableiten. Doch in wieweit die Interventionsbereitschaft geht, ist eine andere Frage.

Nach Ansicht der Präsidenten sind die Probleme der Demokratie vor allem auf die zunehmende Armut und die sozialen Missstände zurückzuführen. Der politische Wille zur Bekämpfung der Armut wird bekräftigt. Dazu braucht es auch eine stabiles Wirtschaftswachstum. Das soll von den Vereinbarungen im Bereich Handel und Infrastruktur gefördert werden.

Eine der wichtigsten Absichtserklärungen in diesem bereich ist die Vereinbarung, Verhandlungen aufzunehmen, um "so bald als möglich und vor Januar 2002 eine Freihandelszone zwischen MERCOSUL und der CAN d.h. der Andengemeinschaft zu etablieren." Chile sowie Guiana und Surinam sollen in dieses Projekt einbezogen werden. Damit soll gleichzeitig die Position Südamerikas bei den Verhandlungen um die Amerikanische Freihandelszone gestärkt werden, deren Einrichtung zum vorgesehenen Termin 2005 auch jetzt noch für möglich gehalten wird.

Parallel zu den Verhandlungen über das Freihandelsabkommen soll ein anderer wichtiger Maßnahmenkatalog den Gemeinschaftssinn innerhalb der Region stärken. Vorgesehen sind eine ganze Reihe von gemeinsamen Infrastrukturprojekten vor allem im Bereich des Ausbaus der Strassen, Schienen- und Schifffahrtswege sowie der gemeinsamen Energiegewinnung. Die Interamerikanische Entwicklungsbank und die Andine Entwicklungsgesellschaft, deren Präsidenten an der Tagung ebenfalls teilnahmen, hatten zu diesen Projekten bereits umfangreiche Planungsarbeiten geleistet, die nun präsentiert wurden. Zumindest ein Teil der Projekte, deren Gesamtkosten auf ca. 150 Milliarde Dollar geschätzt werden, sollen innerhalb der nächsten zehn Jahren umgesetzt werden. Freilich braucht die Region dafür auch massive Finanzierungshilfe von außen.

Neben den hochfliegenden Erwartungen beim Ausbau der Infrastruktur gab es auch, wenngleich im Ton deutlich verhaltener, Hoffnung, gemeinsam die Rauschgiftproduktion und Drogenkriminalität wirksamer bekämpfen zu können. Nach Meinung der in Brasilia versammelten Präsidenten handelt es sich hier aber nicht nur um ein Problem Südamerikas. Deshalb sollten sich die Länder mit einem hohen Rauschgiftkonsum noch stärker an der Bekämpfung der Drogenproduktion beteiligen. Allzu häufig werde man nur kritisiert, ohne Hilfe zu erhalten, meinte der Paraguayische Präsident González. In den Verbraucherländern würde der Konsum nicht energisch genug bekämpft, pflichtete ihm sein venezolanischer Kollege bei. Präsident Pastrana aus Kolumbien mahnte eine größere Beteiligung der Europäer bei den Anstrengungen der Südamerikaner zur Überwindung des Drogenproblems an.

Die konkreten gemeinsamen Maßnahmen im Kampf gegen die Drogenkriminalität bleiben in dem Abschlusskommuniqué aber wenig deutlich. Die Präsidenten äußern ihr "Interesse" an der Einsetzung einer regionalen Gruppe zur Bekämpfung der Geldwäsche sowie regelmäßige Konsultationen zwischen den Einrichtungen, die den Rauschgifthandel bekämpfen sollen. Zur ernsthaften Bekämpfung der Rauschgiftmafia wird dies aber gewiss nicht ausreichen.

Zu einer expliziten Unterstützuung des Plan Colombia, die der kolumbianische Präsident Pastrana eventuell erhofft hatte, kam es übrigens nicht. Während der Diskussionen brachten mehrere Präsidenten ihre Sorge vor einer Ausweitung der bewaffneten Auseinandersetzungen und einem militärischen Engagement der USA zum Ausdruck. Allerdings gaben sie in einer gesonderten Erklärung ihrer Überzeugung Ausdruck, das die "mutigen Maßnahmen des Präsidenten von Kolumbien dazu beitragen werden, ein Klima des wachsenden Vertrauens unter den Parteien des internen Konfliktes in Kolumbien zu schaffen, um zu einem festen und dauerhaften Frieden und einer Versöhnung in seinem Land zu gelangen."

Ein letztes Kapitel des Abschlusskommuniqués schließlich widmet sich der im Komplex Informationstechnologie, Wissen und Technologie. Auch in diesen Bereichen wurde eine engere Zusammenarbeit vereinbart, um den gegenseitigen Informationsaustausch zu verbessern und den Ländern und Gesellschaften den Zugang zu aktuellen Informationen zu ermöglichen. Brasilien erklärte sich bereit, einen Südamerikanischen Fonds zur Anregung der Kooperation in Wissenschaft und Technologie zu begründen. Allerdings bleibt offen, wie dieser Fonds aussehen und was seine konkreten Aufgaben sein werden.

Insgesamt ist das Abschlusskommuniqué von Brasilia somit eher eine Aufzählung von Absichtserklärungen als eine Dokumentation konkreter Vereinbarungen. Insofern wird sich erst in den nächsten Monaten und Jahren erweisen, ob und welche Impulse von dieser ersten Zusammenkunft der südamerikanischen Staatspräsidenten ausgegangen sind. Andererseits war allen Teilnehmern sehr deutlich bewusst, dass sie nur gemeinsam eine starke Position sowohl im Rahmen der ALCA-Verhandlungen als auch der Teilnahme an anderen Entscheidungen der internationalen Politik haben können. Zudem werden die länderübergreifenden Infrastrukturprojekte, von denen einige konkrete Realisierungschancen haben oder sogar bereits in Angriff genommen sind, sicherlich den Sinn für die Gemeinsamkeit innerhalb der Region stärken. Zwar hat der bolivianische Präsident Banzer angeboten, ein nächstes Treffen in seinem Land zu organisieren. Doch eine erneute Zusammenkunft ist noch nicht vereinbart worden. Offensichtlich wollen die Präsidenten zunächst einmal abwarten, wie ihre hochfliegenden Pläne aus dem sonnigen Brasilia in dem vielerorts rauheren Klima der Region gedeihen.

Die Führungsrolle Brasiliens

Ein Land allerdin gs hat ein großes Interesse daran, dass die Zusammenkunft in Brasilia nicht ohne Wirkung bleibt: das Gastgeberland Brasilien und seine Regierung.

Von Anfang an war das brasilianische Außenministerium darum bemüht, der Versammlung ein politisches Gewicht zu geben und die gewachsene Selbständigkeit Südamerikas auch in internationalen Fragen zu betonen. Zugleich wurde der eigene Führungsanspruch innerhalb der Region unterstrichen, auch wenn die brasilianische Diplomatie schon bei der Vorbereitung des Treffens jeden Verdacht zu zerstreuen suchte, Brasilien verfolge eigene Machtambitionen und wolle die anderen Länder gegen die USA und die ALCA einzustimmen. "Aber es kann auch nicht so sein, dass wir die Rolle eines Hilfssheriffs der USA übernehmen" so der brasilianische Außenminister Lampreia. Die Südamerikaner sollten nach brasilianischer Vorstellung in der Lage sein, ihre Konflikt eigenständig zu lösen. Deshalb sieht man von Brasilia aus auch mit etwas gemischten Gefühlen das US-amerikanische Engagement in Kolumbien.

In den vergangenen Jahren hat Brasilien wiederholt als Schiedsrichter eingegriffen, bei der Erhaltung der demokratischen Ordnung in Paraguay, bei der Beilegung des Grenzkonflikte zwischen Peru und Ekuador oder zuletzt im Frühjahr bei der Abwehr einer Verurteilung Perus durch die OAS wegen angeblicher Wahlfälschungen. Jetzt will das Land offensichtlich eine noch deutlichere Führungsrolle in Südamerika übernehmen, nicht zuletzt damit auch die eigene Stimme im internationalen Konzert hörbarer wird. Das Land hat angefangen, seine außenpolitische Zurückhaltung und Indifferenz aufzugeben. Freilich wird sich erst noch herausstellen müssen, welchen eigenen Beitrag Brasilien für die Anerkennung des Führungsanspruchs durch seine Nachbarn zu leisten bereit ist. Ausdehnung, Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft allein garantieren noch keine Gefolgschaft. Und natürlich wird man auch die Reaktion der USA abwarten müssen, denen eine allzu große Autonomie der Südamerikaner unter brasilianischer Führung sicherlich nicht gelegen kommen. Zufällig hat US-Präsident Clinton einen Tag vor dem Südamerika-Gipfel Kolumbien besuchte, und bei dieser Gelegenheit daran erinnert, dass es noch ein weiteres Land mit Führungsanspruch in der westlichen Hemisphäre gibt.