Der Senat: Ein Reform-Trauerspiel in vier Akten

Erster Akt: Erfahrungen und Erwartungen

Ziel der Verfassung von 1997 war es, die Macht der alten Politikeliten zu brechen, die Anzahl unabhängiger Volksvertreter zu erhöhen und vor allem dem flächendeckenden Wahlbetrug einen Riegel vorzuschieben. Getragen wurde dieser Reformwille insbesondere von der vornehmlich in Bangkok politisch aktiven Mittelschicht, die sich, bestärkt durch die Auswirkungen der 1997 von Thailand ausgehenden asiatischen Wirtschaftskrise sowie die damit zusammenhängenden politischen Fehlleistungen der seinerzeit amtierenden Regierung von General Chavalit Yongchaiyuth im besonderen Maße auch in ihrer wirtschaftlichen Bestandssicherung bedroht sah.

Den alten Politikeliten wurde nicht mehr zugetraut, die durch die Globalisierung verschärften Entwicklungsprobleme des Landes zu lösen. Mit zum Teil grundlegenden Neuerungen in der Verfassung sollte ein weitreichender Reformprozess eingeleitet werden. Hierzu gehörten u.a. auch die Bestimmungen zur erstmaligen Direktwahl des Senats durch die Bevölkerung. Die zweite Parlamentskammer ist von den Autoren der Verfassung von 1997 vor allem als Institution zur optimierten Repräsentation der Bevölkerung, Mitwirkung der Zivilgesellschaft an der politischen Entscheidungsfindung und als Instrument im Sinne der "balance of power" gegenüber dem Repräsentantenhaus konzipiert worden.

Daher ruhten insbesondere die Hoffnungen der zivilgesellschaftlichen Organisationen auf dem im März 2000 erstmals direkt gewählten Senat: Diese Parlamentskammer sollte ihr Forum werden, ein Spiegelbild der Gesellschaft und frei von schädlichen Einflüssen der Parteipolitik, die von diesen Kräften seit jeher nicht als gemeinwohlorientiert, sondern als maßgeblich verantwortlich für zahlreiche strukturelle Schwächen des Landes identifiziert worden ist. Aus diesem Grund wurden Verfassungsbestimmungen eingeführt, die die Kandidaten für die Senatswahl formalen Kriterien unterwerfen, um so das vermeintlich unterschiedliche Selbstverständnis zu dokumentieren und die gewünschte Distanz zur anderen Parlamentskammer, dem Repräsentantenhaus, herzustellen.

Zuvor wurden die Senatoren auf Vorschlag des Premierministers vom König für jeweils vier Jahre ernannt. Der ernannte Senat setzte sich vornehmlich aus Vertretern traditioneller Machteliten, d.h. hohen aktiven und pensionierten Beamten, Militärs und Wirtschaftskapitänen zusammen, die ein Spiegel der alten Machteliten Thailands darstellen. Damit sollte es ein Ende haben. In der Tat blieb den einst per Dekret berufenen Senatoren im Urteil von Medien, Demokratieaktivisten und Teilen der Öffentlichkeit die Anerkennung als unabhängiges, von Einflüssen der Exekutive freies Organ der Gesetzgebung zumeist versagt, zumal frühere Regierungen bewusst den Einfluss von Verwaltungsbürokratie und Militär auf die Gesetzgebung dadurch zu sichern versuchten, dass sie besonders zahlreiche Vertreter dieser beiden Machteliten zu Senatoren ernannten und somit das Abstimmungsverhalten dieser Parlamentskammer weitgehend lenken konnten. Viele Senatoren galten daher nurmehr als parlamentarische Vertreter von Partikularinteressen ihrer Gesellschaftsschicht bzw. Berufsgruppe. An dieser kritischen Bewertung änderte auch die vom ernannten Senat mit z.T. großem Engagement durchgeführte Prüfung der Beschlüsse des Repräsentantenhauses im Rahmen der Gesetzgebungsverfahren nichts. Nicht umsonst verfolgten die Autoren der Verfassung von 1997 andere Ziele mit der damals beschlossenen umfassenden Reform des Senats.

Dem Senat als zweiter Parlamentskammer kommt eine wesentliche Funktion bei der Auswahl, Ernennung, Empfehlung oder Bestätigung von Personen für bzw. die Entfernung aus wichtigen Ämtern bzw. Gremien zu, welche für die Gewährleistung der von der Verfassung angestrebten Verantwortlichkeit und Transparenz politischen Handelns entscheidend sind (z.B. Verfassungsgerichtshof, Wahlkommission, Menschenrechtskommission, Ombudsmann, Nationale Anti-Korruptionsbehörde und Rechnungsprüfungskommission). Er muss völkerrechtlich bindenden Entscheidungen des Repräsentantenhauses, aber auch Notverordnungen zustimmen und verfügt über das Recht zu einem aufschiebenden Veto im Gesetzgebungsverfahren.

Zweiter Akt: Zuversicht und Zweifel

Die Direktwahlen zum thailändischen Senat am 4. März 2000 sollten der erste Urnengang nach den veränderten, demokratischeren Spielregeln der Reformverfassung von 1997 werden und wurden von vielen nicht zu Unrecht als erste große Schlacht zwischen Reformkräften und alten Machteliten betrachtet. Vor den Wahlen schwankte die Stimmung zwischen einer Euphorie hinsichtlich des Einzugs einer größeren Anzahl von sozialen und politischen Reformern sowie der bedrückenden Vorstellung, das Oberhaus falle vollständig in die Hände der alten Machteliten: Immerhin führten das klare Verbot für Presse, Funk und Fernsehen, über das politische Profil oder Programm einzelner Kandidaten zu berichten, früh zu der Befürchtung, lediglich große Namen oder bekannte Gesichter hätten überhaupt eine Erfolgschance. Eine herkömmliche Kampagne mit Versammlungen und Werbespots etc. gab es deshalb nicht. Kandidaten versuchten vielmehr, sich durch Teilnahme an öffentlichen Auftritten, Feierlichkeiten etc. in ihrem Wahlkreis bekannt zu machen.

Während einige Parlamentarier mit wenig Aussichten auf sichere Wahlkreise oder Listenplätze bei den anstehenden Repräsentantenhauswahlen noch schnell ihr Abgeordnetenmandat niederlegten, um so zur Senatswahl zugelassen werden zu können, schlugen einige mächtige Alt-Politiker den Weg ein, ihre Frauen oder sonstige Familienangehörige zu Statthalter-Kandidaturen zu bewegen. Dies führte zur Befürchtung, traditionell mächtige Familienpolitclans könnten die beiden Häuser der Nationalversammlung beherrschen und so die Kontrollfunktion des Senats vereiteln.

Erste Auswertungen der Senatswahlen zeigen, dass es, wenn auch in geringerem Ausmaße in Bangkok, aber ansonsten fast flächendeckend zu Stimmenkäufen kam. So verwunderte es nicht, dass die Nationale Wahlkommission auch vier Tage nach der Wahl erst in zehn von 76 Provinzen an dem korrekten Zustandekommen der Wahlergebnisse keinen Zweifel hatte. Zu diesem Zeitpunkt war noch nicht vorhersehbar, dass sich das "Projekt Senatswahl" über insgesamt vier Monate und fünf Wahlrunden hinziehen würde, bis die Wahlkommission schließlich die Gültigkeit der Wahlergebnisse aller Senatoren bestätigte. Aber diese Umstände ließen bereits erkennen, dass die Verwirklichung zentraler thailändischer Reformziele offensichtlich länger auf sich warten lassen würde. Allerdings wurde die in vielen Fällen von der Wahlkommission verzögerte Bestätigung des Wahlsieges bestimmter Kandidaten als wichtiges Signal einer sozialen Brandmarkung verstanden, auch wenn ihnen Wahlmanipulationen letzten Endes nicht stichhaltig nachgewiesen werden konnten. Hingegen führte die Disqualifizierung zahlreicher dieses Vergehens überführter Senatskandidaten mit z.T. hoher Prominenz zu einer von den Printmedien als "Hall of Shame" veröffentlichten Negativliste von Persönlichkeiten, die augenscheinlich nicht willens oder imstande waren, überkommene, illegale Methoden der Wählerbeeinflussung aufzugeben.

"Endlich politische Veränderungen" titelte die Bangkok Post am Tag nach der Senatswahl, aber konnte diese Schlussfolgerung wirklich aus dem Ergebnis der Senatswahlen gezogen werden? Die Befürchtung, es werde im wesentlichen nur bekannten Gesichtern und großen Namen gelingen, in den Senat einzuziehen, hatte sich bestätigt. Zwar wurden prominente Wissenschaftler, Fernsehmoderatoren, Bürgerrechtler und Vertreter der entstehenden Zivilgesellschaft in den Senat gewählt, und unter den zehn Prozent Frauen im neuen Senat befinden sich neben Ehefrauen bekannter Politiker immerhin auch angesehene Sozialaktivistinnen. Jedoch hatten sich weniger bekannte Bürgeraktivisten im Rennen um die Senatssitze nicht behaupten können. Ihr Scheitern wurde nicht nur auf die Probleme zurückgeführt, sich in einem Feld von z.B. allein in Bangkok über 260 Kandidaten für 18 Senatssitze erfolgreich zu profilieren, sondern es lag auch an einem Wahlmodus, der entgegen dem ausdrücklichen Wunsch vieler Bürger jedem Wähler nur eine Stimme zubilligte, wodurch ein Sogeffekt zugunsten der prominenten Bewerber entstand. Welche politisch und durchaus auch verfassungsrechtlich bedenklichen Folgen dies hatte, wird durch die Tatsache belegt, dass in der Hauptstadt der erfolgreichste Kandidat mit über 400.000 Stimmen gewählt wurde, wohingegen der 18. Senatssitz der Kapitale mit weniger als einem Zwanzigstel dieser Zahl gewonnen werden konnte. Als Zeichen gewachsener politischer Reife der Thais durfte hingegen gelten, dass sie zumindest im politisch aufgeklärten Bangkok den Kandidaten bestimmter traditioneller Machteliten an der Wahlurne deutliche Absagen erteilten: So gelang dort keinem der Kandidaten aus dem Kreis der Militärs der Sprung ins Oberhaus. Dass es einigen unabhängigen Kandidaten gelang, den Einzug in den neuen Senat auch ohne Stimmenkauf zu schaffen, musste daher bereits als Erfolg begriffen werden und wurde auch als solcher gefeiert.

Dritter Akt: Bräuche und Missbräuche

Angesichts des Symbolgehalts der Senatswahl im Kräftemessen zwischen traditionellen und reformorientierten Lagern innerhalb des politischen Systems Thailands war zunächst die qualitative und quantitative Analyse der dort vertretenen Gruppierungen bedeutsam. Es wurde klar, dass die Mitglieder des Oberhauses im wesentlichen drei Gruppen angehörten: Zum ersten gab es die "Reformer", zumeist Angehörige wissenschaftlicher Berufe und zivilgesellschaftlicher Organisationen, aber auch bekannte Journalisten, die zusammen etwa 20-25% der Senatoren stellen, über eine sehr gute Vernetzung im vorpolitischen Raum sowie gute Verbindungen zu den Medien verfügen. Zum zweiten ließ sich eine etwa gleichstarke Gruppierung von "Traditionalisten" ausmachen - Personen aus Berufs- und Gesellschaftsgruppen, die die bisherigen Machteliten aus Bürokratie, Militär und Wirtschaft repräsentieren einschließlich deren bekannter, gelegentlich anrüchiger Instrumentarien zur Machtsicherung. Die dritte Gruppe konnte man als die "Pragmatiker" bezeichnen: Obwohl zumeist nicht mit der Prominenz, der Reputation, dem Vermögen oder auch die politisch-rhetorischen Fähigkeiten vieler ihrer Kolleginnen und Kollegen der beiden anderen Lagern ausgestattet, würden sie gleichwohl die politisch wichtigste Gruppe im Oberhaus werden, denn aufgrund ihrer großen Zahl fiele ihnen automatisch die Macht zu, in entscheidenden Fragen die Mehrheiten für Anliegen entweder der "Reformer" oder der "Traditionalisten" zu sichern, da viele "Pragmatiker" in Sachfragen möglicherweise keine allzu feste eigene Position vertreten und sich bei ihren Entscheidungen daher von sachfremden Erwägungen leiten lassen würden.

Unter diesen Umständen musste die Wahl des Senatssprechers eine wichtige Signalfunktion für den Fortgang des Reformprozesses haben. Mit Sanit Worapanya gelangte dabei ein Mann an die Spitze des Oberhauses, der es verstand, mit thaitypischen Polit-Strategien so wirkungsvoll für seine persönlichen Ambitionen zu werben, dass er sich die parlamentarische Unterstützung einer ausreichenden Anzahl von "Traditionalisten" und "Pragmatikern" für seine Wahl zum ersten Sprecher des "Reformsenats" sichern konnte: Dass er dafür im Gegenzug die Vorsitze von Senatsausschüssen geradezu feilbot, bestritt er ebenso vehement wie den Vorwurf, Millionenbeträge für Stimmenkäufe unter Senatoren gezahlt zu haben. Fest steht jedoch, dass die "Reformer" bei der Besetzung der Senatsausschüsse keinen einzigen Vorsitz für sich gewinnen konnten.

Dass das neue Oberhaus zu Anfang seiner Arbeit ausgerechnet eine Reform der Kompetenzen der nicht minder neuen Nationalen Wahlkommission anstreben würde, kam angesichts der Fülle anderer, weit wichtigerer Probleme unerwartet. Für viele Beobachter erschien dieser Entschluss daher weniger wie eine politisch erforderliche Debatte, sondern vielmehr wie eine lang ersehnte "Abrechnung" der während der Senatswahlkampagne indirekt gerügten und sich dadurch gedemütigt fühlenden Senatoren mit der Wahlkommission. Allerdings endete dieser fehlmotivierte parlamentarische Vorstoß mit einer vom Verfassungsgericht besiegelten Bestätigung der wichtigsten Ermittlungs-, Kandidatenausschluss- und anderer Befugnisse dieser nach Rechtsgrundlage und Zuständigkeiten in Thailand völlig neuartigen Organisation. Der Senat jedoch hatte sich, zur nicht geringen Überraschung der öffentlichen und der veröffentlichten Meinung, erstmals in einer Rolle präsentiert, die ihm weder zugewiesen noch ihm zugetraut worden war, nämlich als Kritiker, wenn nicht gar Gegner der Verfassungsreform, deren Ergebnis er selbst ist und deren Stärkung er sich in erster Linie hätte widmen sollen. Dieses Ereignis war die erste Zäsur, die die reformorientierten Kräfte außerhalb der Kammer argwöhnisch werden ließ.

Wer gehofft hatte, das Oberhaus werde sich nunmehr konkreter politischer Sacharbeit zuwenden, sah sich auch jetzt getäuscht, denn vielmehr glitt der Senat anschließend in eine Phase seiner politischen und moralischen Erschütterung durch eine Reihe von Skandalen, in die Senatssprecher Sanit und einer seiner beiden Stellvertreter, Senator Chalerm Promlert, verwickelt waren. Zunächst geriet Sanit ins Kreuzfeuer öffentlicher Kritik, nachdem bekannt geworden war, dass ein von ihm an den Senatsausschuss für Telekommunikation "vermittelter" Berater nicht nur ein ungewöhnlich hohes Honorar bezog, sondern von den vom Ausschuss für die Berufung in die einflussreiche, u.a. für Lizenzvergaben zuständige Nationale Telekommunikationskommission in Aussicht genommenen Kandidaten Bestechungsgelder verlangt haben sollte, um ihre Bestätigung durch die Senatoren sicherzustellen. Dass die Nationale Wahlkommission im März 2001 nachträglich die Bestätigung seiner und der Wahl neun anderer Senatoren in den Senat widerrief, nachdem eine Prüfung der Wahlumstände zu dem Schluss kam, Sanit habe in seiner Provinz nicht nur illegal Stimmen gekauft, sondern sich auch Formen der verdeckten Wahlmanipulation bedient, machte die Position des Senatssprechers vollends unhaltbar. Inzwischen hat er bei den am 21. April stattgefundenen Senatsnachwahlen seinen Wiedereinzug in die zweite Parlamentskammer verfehlt.

Für die öffentliche Wahrnehmung und den Ruf des Senats im allgemeinen erwiesen sich die Verfehlungen des stellvertretenden Senatssprechers Chalerm als noch verheerender. Der 65jährige wurde mittlerweile von der ermittelnden Staatsanwaltschaft der Unzucht mit Minderjährigen angeklagt und erwartet sein Verfahren, nachdem er sich seit Januar 2001 mit entsprechenden, auf einer Vielzahl von überzeugenden Indizien basierenden Vorwürfen der Medien ausgesetzt sah, die er bis jetzt nicht entkräften konnte. Ungeachtet dieses bereits beträchtlichen Imageschadens verursachte das Oberhaus dann allerdings auch noch zusätzliche öffentliche Empörung mit seinem Mehrheitsbeschluss, Chalerms parlamentarische Immunität bis zum Ende der gegenwärtigen Sitzungsperiode aufrechtzuerhalten und ihn somit vorläufig vor möglichen strafrechtlichen Konsequenzen zu bewahren. Die englischsprachige Tageszeitung The Nation fragte daraufhin in einem an die 87 Chalerm-Befürworter gerichteten Aufruf: "Hätten Sie ihm auch dann parlamentarische Immunität gewährt, wenn Ihre Tochter mit dem Mann in dem Motel-Zimmer gewesen wäre?". Vor dem Hintergrund dieser Stimmungslage erschien nur das von 50 Senatoren im Anschluss geplante, förmliche Amtsenthebungsverfahren gegen den Senator als einziges Mittel, um die verfahrene Situation zu bereinigen; allerdings hatte dieser zuvor ein Einsehen und gab sein Mandat auf.

Wer angenommen hatte, die skandalverfolgte zweite Parlamentskammer würde nun bei der Neubesetzung des Sprecherpostens ein deutliches Signal zur Umkehr und Erneuerung geben, sah sich wiederum getäuscht. Mit dem ehemaligen Generalmajor Manoonkrit Roopkachorn gelangte eine in der jüngeren Geschichte Thailands mit unrühmlichen Vorkommnissen assoziierte Persönlichkeit an die Spitze des Senats. Manoonkrit war während seiner aktiven militärischen Laufbahn an mehreren Putschen und Putschversuchen aktiv beteiligt, u.a. gegen die von 1980 bis 1988 amtierende Regierung von General Prem Tinsulanonda. Gleichwohl scheinen diese Kerben in seiner Vita weder junge noch reformorientierte Senatoren von der Stimmabgabe zugunsten Manoonkrits abgehalten zu haben, denn angesichts seiner mit deutlichem Vorsprung gewonnen Wahl muss er auch Unterstützung aus dem Lager der "Reformer" erhalten haben. Informierte Kreise wollen wissen, dass es ein Abkommen zwischen dem neuen Sprecher und dem Reformsenator Chumpol Silapa-archa (ein jüngerer Bruder des Vorsitzenden der Chart Thai-Partei und ex-Premiers Banharn Silapa-archa) gebe, wonach Manoonkrit im Gegenzug für die von Chumpol sichergestellten Stimmen aus dem Kreis der "Reformer" eingewilligt habe, seine Amtszeit als Oberhaupt des Senats zugunsten eines ihm nachfolgenden Sprechers der "Reformer" zu verkürzen - der dann Chumpol heißen könnte. Dies wäre in der Tat eine sehr thailändische Lösung und die einzige Chance für die "Reformer", überhaupt jemals einem der Ihren auf den Chefposten zu verhelfen.

Vierter Akt: Ernüchterung und Enttäuschung

Beschönigungen sind in dieser Situation fehl am Platz: Bis heute ist der als wichtiger Teil der thailändischen politischen und Verfassungsreform konzipierte Senat eine Enttäuschung gewesen. Dieses Urteil stammt vom neugewählten Senatssprecher - sicher kein reformorientierter Politiker im westlichen Verständnis - spiegelt aber auch das Meinungsbild in der Zivilgesellschaft, den Medien und einem Großteil der Bevölkerung wider.

Mit der Neuorganisation des Senats haben die Verfassungsautoren hohe, vielleicht zu hohe Erwartungen hinsichtlich der Befähigung dieser Parlamentskammer geweckt, symbolisch für das zu stehen, was die Verfassung von 1997 will: demokratische Erneuerung und unumkehrbare Hinwendung zum Rechtsstaat. Dabei wollte man aus den Fehlern der Vergangenheit lernen und das "neue Oberhaus" dem Einfluss von Interessengruppen entziehen. Dies geschah mittels der von der Verfassung dem Senat verordneten "Formalentpolitisierung": Zu glauben, dass das bloße Verbot von Parteimitgliedschaften aus einem Senator einen über allen Partikulareinflüssen stehenden, politische Sachverhalte objektiv beurteilenden Volksvertreter machen würde, ist jedoch der zentrale Geburtsfehler dieser Parlamentskammer. Ob dieser künstlich aufgebaute Gegensatz zwischen "schlechter" Politik im Repräsentantenhaus und "guter" Gemeinwohlorientierung im Senat überhaupt realistisch und vermittelbar, ob er darüber hinaus hilfreich gewesen ist für die Unterstützung eines Reformprozesses, in dessen Zentrum ursprünglich die Stärkung des parlamentarischen Systems und seiner Institutionen (u.a. eben auch der Parteien!) stand, muss aus heutiger Sicht mehr als zweifelhaft erscheinen.

Der neue Senat ist durch die Direktwahl nicht per se ein vorbildlicheres, besseres Parlament geworden. Dies zumindest hat er im ersten Jahr seiner Legislaturperiode eindrucksvoll unter Beweis gestellt. Viele Senatoren, insbesondere aus den Lagern der "Traditionalisten" und "Pragmatiker", haben in ihrem Denken und Handeln ungebrochene Treue zu den Fundamentalprinzipien alter thailändischer Politik erkennen lassen, aus der die meisten von ihnen kommen: den Primat persönlicher vor Sachinteressen, Macchiavellismus als Leitlinie der politischen Entscheidungsfindung, das Bekenntnis zu demokratischen Reformen als verbaler Pausenfüller und - Standfestigkeit auf drehbaren Sockeln.

Dies betrifft weniger das Lager der "Reformer", die aber im ersten Senatsjahr seltener als erwartet mit eigener politischer Akzentsetzung in Erscheinung getreten sind. Viele aus dieser Gruppe machen derzeit ihre ersten Erfahrungen auf dem politischen Parkett und sind nicht frei von Enttäuschungen. Schon erwägen einige aus diesem Kreis, vorzeitig ihr Senatsmandat niederzulegen, um bei der nächsten Wahl zum Repräsentantenhaus zu kandidieren in der Hoffnung, wenigstens dort politisch etwas bewegen zu können. Wenn dies die Wahrnehmung des Senats in politischen Zirkeln und der Öffentlichkeit entsprechend negativ beeinflusste, dann würde er wohl wirklich an seiner Mission scheitern.

Eine Chance zur Wende bestünde in wirklichen Reforminitiativen der neuen Kammer, die z.B. im Bereich der Dezentralisierung der Verwaltung gestartet werden könnten, um den längst bestehenden entsprechenden Vorgaben der Verfassung neuen Nachdruck zu verleihen. Die Erprobung und Einführung von mehr Elementen direkter Demokratie auf lokaler Ebene gehört ebenfalls dazu. Die Verfassung und die thailändische Innenpolitik bieten eine Fülle von Gelegenheiten für das Oberhaus, das seinen Namen derzeit nicht verdient, um den lädierten Ruf wieder aufzupolieren.