Der erste nationale Plan für Menschenrechte in Belarus

Die angespannte Menschenrechtslage in der Republik Belarus ist seit über 20 Jahren einer der wesentlichen Hinderungsgründe für bessere Beziehungen zwischen Minsk und dem Westen. Belarus ist das letzte Land in Europa, in dem die Todesstrafe noch Anwendung findet. Auch in diesem Jahr wurde sie bereits einmal vollstreckt, vier weitere Verurteilte warten gegenwärtig auf die Vollstreckung. Gegenstand der Kritik war darüber hinaus auch wiederkehrend die Lage der politischen Freiheiten in Belarus: Die Meinungsfreiheit ist in vielen Bereichen begrenzt und politisch Andersdenkende können oft nur eingeschränkt handeln. In der Vergangenheit wurden teils langjährige Haftstrafen für Menschenrechtsvertreter oder politisch Andersdenkende verhängt. Für die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten ist die Verbesserung der Menschenrechtslage in Belarus daher eine wichtige Bedingung für die weitere Verbesserung der Beziehungen.

Der UN-Sonderberichterstatter für die Lage der Menschenrechte in Belarus hatte bei seiner jüngsten Überprüfung deutliche Kritik unter anderem an Defiziten im Bereich Registrierung von öffentlichen Vereinigungen, der Verletzung der Meinungsfreiheit, den Wahlen und dem Polizei- und Justizapparat geübt. Darüber hinaus sei unter anderem die Lage der Behinderten unzulänglich, auch Gewalt in der Familie sowie Gewalt gegenüber Kindern und Diskriminierung sexueller Minderheiten waren Kritikpunkte. Vor allem kritisierte der UN-Sonderberichterstatter eine systematische Einschränkung der Menschenrechte und warf der Regierung von Belarus vor, mit den Vereinten Nationen zu diesen Fragen nicht zu kooperieren – hierfür fehle der politische Wille.

Seit einigen Monaten unternimmt Minsk nun Schritte, die offenkundig auf einen Abbau der Kritik an der Menschenrechtslage und den eingeschränkten politischen Freiheiten zielen: Im August 2015 ließ Präsident Alexander Lukaschenko alle bis dahin noch einsitzenden politischen Gefangenen frei und verbesserte – wenn auch nur leicht – die Rahmenbedingungen für die Präsidentenwahl im Oktober 2015 sowie die Parlamentswahl im September 2016. Ebenso nahm Minsk mit der Europäischen Union im Juli 2015 den Menschenrechtsdialog wieder auf.

Der Menschenrechtsplan

Der vom belarussischen Ministerrat nun am 24. Oktober 2016 bewilligte Menschenrechtsplan setzt diese Reihe der Beziehungsverbesserungen fort und verfolgt offenkundig das Ziel, nicht nur die Außenwahrnehmung von Belarus zu verbessern, sondern Menschenrechtsthemen auch innerhalb des Regierungsapparates auf eine neue Ebene zu heben. Der Plan besteht aus drei Teilen: einer Verordnung des Ministerrates, dem eigentlichen Fließtext mit der Begründung und der Angabe seines Zwecks sowie der Auflistung der Maßnahmen und Kompetenzverteilung für die Umsetzung der Maßnahmen. Die für den Umsetzungszeitraum 2016-2019 vorgesehenen 100 Maßnahmen sehen mehr oder weniger konkrete Zielsetzungen vor und benennen die für die Umsetzung zuständigen Regierungsinstitutionen.

Hinsichtlich der Todesstrafe verpflichtet sich das belarussische Außenministerium darin, die internationalen Erfahrungen mit der Anwendung der Todesstrafe und die Einstellung der Öffentlichkeit zu dieser Frage zunächst zu studieren (Maßnahme 36 des Menschenrechtsplans). Die übrigen Maßnahmen reichen beispielsweise von der Umsetzung der UN-Behindertenrechts-konvention (Maßnahme 2), Vorhaben zur Einbindung gesellschaftlicher Organisationen in Menschenrechtsveranstaltungen (Maßnahme 7) bis zu Maßnahmen zur Stärkung der Familie und des Ansehens der Familie (Maßnahme 48). Auf diesen und anderen sozialen Rechten besteht ein klarer Schwerpunkt des Planes.

Geplante Veränderungen im Bereich der politischen Rechte und Freiheiten fallen dem gegenüber erkennbar zurück. Immerhin sind aber beispielsweise Vorhaben geplant, die durch das im Innern bislang restriktiv auftretende Informationsministerium zu handhaben sind. Dieses ist u. a. mit der Durchführung von regelmäßigen internationalen Aktionen zur Sicherung der Meinungsfreiheit (Maßnahmen 54-55) sowie der Verbesserung der Meinungsfreiheit und der Journalistenbildung (Maßnahme 58) beauftragt. Hinsichtlich der Versammlungsfreiheit will man zunächst die internationalen Erfahrungen daraufhin überprüfen, ob sie zur Anwendung in der nationalen Praxis geeignet sind (Maßnahme 56). Zur Vervollkommnung des Wahlrechts will man weiterhin mit der OSZE kooperieren (Maßnahme 57). Alle anderen politischen Rechte und Freiheiten wären somit, soweit die zivilgesellschaftlichen Akteure in die Umsetzungsprozesse involviert werden, ggf. im Rahmen der Maßnahmen 9 bis 11 zu thematisieren, bei denen es um die Zusammenarbeit von Belarus mit dem UN-Komitee für Menschenrechte in Bezug auf die Individualbeschwerden geht. Dies stellt eine Grundlage dafür dar, dass zivilgesellschaftliche Akteure und die politische Opposition die politischen Rechte und Freiheiten auf der Tagesordnung behalten können.

Mit diesen Aufgaben werden durch den Menschenrechtsplan nunmehr auch Regierungsstellen beauftragt, die als deutlich weniger international denkend und stärker auf die innere Lage orientiert eingeschätzt werden müssen als das für den Plan federführende Außenministerium, darunter das Bildungsministerium, das Informationsministerium die zentrale Wahlkommission oder das Ministerium für innere Angelegenheiten. Selbst die Ebene der Stadt- und Gebietsverwaltungen wird einbezogen. Alle beteiligten Institutionen haben dem belarussischen Außenministerium jährlich zu berichten, dieses bündelt die Ergebnisse in einen Bericht an den Ministerrat.

Wertung

Sowohl der Zeitpunkt der Verabschiedung im Umfeld sich verbessernder Beziehungen, die Zuständigkeit für den Plan, die Breite der beteiligten Stellen wie auch der Umfang und das Verfahren reflektieren, dass es sich hier um einen der ernsthaftesten Versuche der Regierung seit mehr als 20 Jahren handelt, die Menschenrechtslage stärker auf die innere Agenda zu setzen. Das Außenministerium ist dabei nicht nur eines der durchsetzungsstärksten Ministerien in Belarus, Außenminister Wladimir Makej besitzt als früherer Leiter der Präsidialadministration auch das besondere Vertrauen von Präsident Alexander Lukaschenko und gilt im Land als durchsetzungsstarker und einflussreicher Politikmanager. Dass das Außenministerium hier als federführend benannt wurde, verweist dabei auch auf die Zielsetzung, die generelle Außenwahrnehmung von Belarus als gleichberechtigte Nation auf der internationalen Ebene zu stärken und sein Außenimage zu verbessern. In Kürze anstehende steigende internationale Öffentlichkeit, darunter die Übernahme des Vorsitzes der Zentraleuropäischen Initiative 2017 oder die Ausrichtung der Europaspiele 2019, sollen offenbar im Lichte einer günstigeren Menschenrechtsbewertung in Belarus stattfinden. Ohne Frage bleiben Menschenrechtsverbesserungen auch weiterhin Voraussetzung für ein stärkeres wirtschaftliches Engagement des Westens gegenüber Belarus und die Aufhebung der letzten verbliebenen Sanktionen.

Öffentliche Wertungen in Belarus

Von den belarussischen Menschenrechtsvertretern wurde der Menschenrechtsplan unterschiedlich bewertet. Vertreter des Menschenrechtszentrums „Viasna“ gaben zu Protokoll, dass allein die Tatsache, dass solch ein Plan verabschiedet wurde, äußerst positiv zu werten sei. Die Gesellschaft könne von dem Plan profitieren, selbst wenn nur Teile umgesetzt werden sollten. Vertreter des Belarussischen Helsinki-Komitees hingegen bezweifelten, ob der verabschiedete Plan zu gravierenden Veränderungen der Menschenrechtslage in Belarus führen werde. Der Plan sei zu unkonkret formuliert und eher für die staatlichen Behörden gedacht. So ist an mehreren Stellen im Plan davon die Rede, „die Angemessenheit zu prüfen“, „die internationale Erfahrung zu studieren“, „Mechanismen zu vervollkommnen“ oder „sich in das Thema zu vertiefen“. Kritisiert wurde auch, dass die Gründung eines nationalen Instituts für Menschenrechte nicht beschlossen wurde, sondern weiter darüber diskutiert werden soll (Maßnahme 4). Ähnliches wurde auch hinsichtlich der eventuellen Ernennung eines Beraters des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte in der Republik Belarus (Maßnahme 19) kritisiert. Auch hier wird aktuell nicht umgesetzt, sondern weiter innerhalb der Regierung von Belarus diskutiert. Kritik der Menschenrechtsvertreter aus Belarus richtete sich auch auf den Umstand, dass zahlreiche Vorschläge der internationalen Akteure sowie der nationalen Menschenrechtsorganisationen nicht im Plan berücksichtigt wurden. Zudem wünschen sich die zivilgesellschaftlichen Akteure eine generell stärkere Beteiligung an der Umsetzung des Planes.

Fazit

Mit der Verabschiedung des ersten Menschenrechtsplans der Republik Belarus begegnet Minsk der bisherigen jahrelangen klaren Kritik des UN-Menschenrechts-beauftragten und zeigt nun erstmals, dass der politische Wille zumindest mit der Befassung zu Menschenrechtsfragen gegeben ist, indem eine Vielzahl von staatlichen Stellen mit konkreten Projekten und mehr oder weniger klaren Zielsetzungen beauftragt werden. Wichtige Leistung des ersten Menschenrechtsplans der Republik Belarus ist es damit in jedem Falle, dass er Menschenrechtsthemen in die Breite der Regierungsinstitutionen bringt, auch wenn sich nur wenige Maßnahmen auch auf die politischen Freiheiten beziehen. Es besteht damit aber immerhin die Möglichkeit, dass sich hierdurch die Sensibilität der Beamtinnen und Beamten für die Menschenrechte erhöht. Wie nachhaltig dies ist, bleibt abzuwarten und wird sich vor allem an den Umsetzungsberichten messen lassen. Ein zweifellos gutes Zeichen wäre bereits aktuell die Einrichtung eines nationalen Instituts für Menschenrechte gewesen. Die Richtung, die die Republik Belarus jedoch mit dem Plan eingeschlagen hat, ist dennoch die richtige: Sie kann nicht nur zu einer Verbesserung der Lage im Innern beitragen, sondern gleichzeitig die Position von Belarus als gleichberechtigtem und partnerschaftlichem Land in Europa stärken. Zu einem wirklichen Durchbruch im Bereich der Menschenrechte wird es indes erst dann kommen, wenn die Todesstrafe – als zentrales Symbol für die Beachtung der Menschenrechte in Belarus – abgeschafft oder zumindest ausgesetzt wird und sich auch die Gesetzgebung in verschiedenen Bereichen zugunsten der Menschenrechte und politischen Freiheiten ändert.

Quellen

• Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in Belarus vom 21. April 2016
• Entscheidung Nummer 860 des Ministerrats der Republik Belarus vom 24.10.2016
• Bericht des belarussischen Internetportals tut.by vom 16.10.2016
• Bericht der belarussischen Internetzeitung Naviny.by vom 06.11.2016
• Bericht des belarussischen Internetportals tut.by vom 16.10.2016