In den Fängen der Diktatoren?

Die aktuelle Debatte um die Auswirkungen wirtschaftlicher Verflechtungen mit dem Ausland konzentriert sich vor allem auf die damit verbundenen politischen Risiken – und leider kaum auf die Chancen. Natürlich sollten die Risiken nicht ignoriert werden. Wichtig aber ist ein differenzierter Blick, der zwischen schädlichen Abhängigkeiten und nutzbringenden Wirtschaftsbeziehungen unterscheidet.

Immer dann, wenn ein Unternehmen sich entscheidet, benötigte Waren nicht selbst herzustellen, sondern bei einem anderen Unternehmen einzukaufen, entsteht eine Abhängigkeit von diesem Lieferanten. Diese Abhängigkeit ist jedoch prinzipiell durch möglichst langfristige Lieferverträge und einen funktionierenden Rechtsstaat beherrschbar. Sie lässt sich zudem abmildern, indem Unternehmen bei mehreren unterschiedlichen Lieferanten einkaufen und so den Ausfall eines Lieferanten verkraften können.

Schwieriger wird es, wenn es nur wenige Lieferanten gibt und diese ihren Sitz im Ausland haben. Denn hier gibt es für den deutschen Staat im Konfliktfall kaum Möglichkeiten, die Einhaltung der Verträge dort zu erzwingen. Dies lässt sich durch Handelsverträge mit anderen Staaten adressieren. Sofern dort langfristige Rechtssicherheit besteht, wie etwa in Staaten der EU, ist es einfacher, Verträge durchzusetzen. Nun trifft aber diese Voraussetzung in autoritären Staaten am wenigsten zu. Hier bestehen meist massive Defizite bei der Rechtssicherheit. Daher ist es nicht überraschend, dass gerade in solchen Staaten die größten Risiken auftreten. Das umfasst nicht nur Geschäftsrisiken für einzelne Firmen, sondern kann, wenn die Abhängigkeiten konzentriert auftreten, auch das ganze deutsche Wirtschaftssystem beeinträchtigen. Dies wurde eindrucksvoll am Beispiel russischen Gases deutlich. Dass sich auf Geschäftsbeziehungen mit Autokratien und anderen problematischen Partnern aber zumindest kurzfristig nicht so leicht verzichten lässt, zeigte der Besuch von Wirtschaftsminister Robert Habeck in Katar – sicher keine Musterdemokratie –, wo er Ersatz für Gaslieferungen aus einem anderen autoritären Staat – Russland – zu organisieren versuchte.

Es gibt allerdings auch eine ganze Menge nichtpolitischer Risiken, die ebenso in befreundeten Staaten – oder im Inland – auftreten können: Naturkatastrophen, Pandemien, die Blockade von Lieferwegen und Weiteres. Auch in einer Welt, in der wir nur von befreundeten Staaten kaufen würden, wären die Risiken also nicht eliminiert. Und selbst die politischen Risiken in Handelsbeziehungen bestehen nicht nur mit autoritären Staaten: Der mittlerweile fast schon vergessene Brexit, durch den sich die Regeln im Handel mit dem Vereinigten Königreich sehr schnell geändert haben, hat das deutlich aufgezeigt.

Allerdings, und das wird aktuell oft übersehen, beinhaltet wirtschaftliche Verflechtung neben Risiken auch immer Chancen. Das hatte schon der klassische Ökonom David Ricardo vor 200 Jahren in seiner berühmten Theorie des komparativen Kostenvorteils erkannt: Wenn Unternehmen aus unterschiedlichen Staaten miteinander Handel betreiben, können sie sich jeweils auf die Produktion der Güter konzentrieren, mit welchen sie am konkurrenzfähigsten sind. So werden in beiden Ländern Ressourcen effizienter genutzt, der Wohlstand steigt. Es ist dabei egal, welches Land wettbewerbsfähiger ist, beide profitieren. Daneben führt Handel auch zum Austausch von Innovationen und Wissen, was für ein führendes Industrieland wie Deutschland von Bedeutung ist.

Handel ist – solange er nicht mit militärischen Mitteln erzwungen und damit zum Raub wird – auf mittlere Sicht wirtschaftlich immer vorteilhaft – sonst würden die beteiligten Partner ihn auch nicht betreiben. Handel mit autoritären Staaten ist dabei im Durchschnitt sogar besonders lukrativ: Da er für die beteiligten Unternehmen mit höheren Risiken verbunden ist, betreiben sie ihn nur dann, wenn auch die Gewinne entsprechend hoch ausfallen. Handel umfasst also immer Risiken und immer wirtschaftlichen Gewinn. Je höher das Risiko, dass ein Geschäft ausfällt, desto höher im Erfolgsfall der Gewinn. Nun nimmt in der aktuellen Debatte das Risiko, von autoritären Staaten abhängig zu sein, besonders viel Platz ein. Wie groß ist dieses Risiko wirklich und wie kann man darauf reagieren?

Das Ausmaß der Abhängigkeiten

Zuerst lohnt es sich, das Ausmaß und die Struktur der wirtschaftlichen Verflechtung mit autoritären Staaten zu betrachten: Denn nur bei einem hohen Anteil einzelner autoritärer Staaten mag es zu problematischen Abhängigkeiten kommen. Teilt sich das Gesamthandelsvolumen dagegen auf mehrere solcher Staaten auf, ist das in der Gesamtschau zumindest wirtschaftlich unproblematisch, da in diesem Fall der Handel mit einem problematischen Lieferanten durch den mit einem anderen ersetzt werden kann. Theoretisch könnten sich die Autokraten untereinander absprechen und ein „Kartell der autoritären Staaten“ bilden. Doch das erscheint unwahrscheinlich, da autoritäre Herrscher nicht zu langfristig funktionierender Kooperation neigen – auch nicht mit anderen Autokraten.

Wirtschaftliche Verflechtungen können dabei in drei unterschiedliche Dimensionen unterteilt werden:​

• mit Blick auf Absatzmärkte;
• mit Blick auf Importe von Zulieferteilen;
• mit Blick auf den Import von Roh- und Grundstoffen.

Bei den Absatzmärkten sticht China nach den USA als zweitwichtigster Einzelmarkt für Deutschland heraus, dicht gefolgt von Frankreich und den Niederlanden. Würde man die EU als ein Land betrachten, wäre sie jedoch mit großem Abstand der wichtigste Exportmarkt Deutschlands. Der Export Deutschlands in Staaten der EU ist etwa siebenmal so groß wie derjenige nach China.

Will man den Anteil der autoritären Staaten an den deutschen Exporten abschätzen, so stößt man erst einmal auf die Schwierigkeit, klar zu definieren, was ein autoritärer Staat ist. Es gibt keine eindeutige und allseits anerkannte Definition eines autoritären Staats. Wir nutzen hier daher den viel beachteten Indikator der Nichtregierungsorganisation Freedom House, der Staaten nach den Kategorien „frei“, „teilweise frei“ und „nicht frei“ klassifiziert, und betrachten die nichtfreien Staaten als autoritäre Staaten.

Unter den 100 wichtigsten Exportdestinationen Deutschlands finden sich 22 Staaten, die als nicht frei eingestuft werden. Zusammen machen sie knapp 13 Prozent des Werts der Exporte in die 100 wichtigsten Länder aus. Wirklich bedeutend war hier neben China nur die Russische Föderation, die 2021 auf Platz 14 stand. Als nächste nichtfreie Staaten folgen die Vereinigten Arabischen Emirate auf Platz 34, Saudi-Arabien auf Platz 38 und Thailand auf Platz 43. Ohne China beträgt der Anteil der autoritären Staaten an den Exporten in die 100 wichtigsten Länder nur fünf Prozent. Eine bedeutende Abhängigkeit von diesen scheint sich hieraus also nicht zu ergeben.

Nun sagt die Gesamtschau nicht alles. Einzelne große Unternehmen, und mit ihnen ihre Zulieferer, sind stark vom chinesischen Markt abhängig. Die Datenbasis zu dieser Frage ist dürftig, man spricht offenbar nicht gern darüber. Eine umfangreiche Recherche des Handelsblattsaus dem Februar 2021 kam zu dem Ergebnis, dass China für BMW, Daimler, Infineon, Adidas und VW der größte Einzelmarkt sei. VW verkaufe dort 41 Prozent seiner Fahrzeuge. Die 40 DAX-Konzerne erzielten im Schnitt jedoch nur 16 Prozent ihrer Umsätze in der Volksrepublik. Daraus lässt sich schließen, dass andere wichtige deutsche Unternehmen deutlich weniger stark vom Chinageschäft abhängen als zum Beispiel die Volkswagen AG. Auch wenn also die Gesamtwirtschaft nur zu einem moderaten Maße vom chinesischen Absatzmarkt abhängt – und von anderen autoritären Staaten überhaupt nicht –, stimmt es also durchaus, dass sich einzelne – durchaus bedeutende – Unternehmen in den Fängen der Kommunistischen Partei Chinas befinden.

Die Frage nach den Importabhängigkeiten ist dagegen deutlich komplexer. Auf der einen Seite wird die Abhängigkeit von Zulieferteilen aus China regelmäßig überschätzt: Zwar ist auch hier der Anteil der gesamten Importe aus China recht hoch, wie eine Studie des Instituts der Wirtschaft zeigt. So beträgt der Anteil Chinas an der Wertschöpfung der EU 13,6 Prozent. Jedoch zeigt eine von der Konrad-Adenauer-Stiftung beim ifo Institut für Wirtschaftsforschung in Auftrag gegebene Studie, dass ein Großteil dieser Importe relativ einfach aus anderen Ländern bezogen oder durch ähnliche Teile ersetzt werden kann. Nur bei deutlich unter einem Prozent der entsprechenden Importe liegen problematische Abhängigkeiten von China oder einem anderen autoritären Staat vor.

Auf der anderen Seite fällt die Antwort auf die Frage nach Importabhängigkeiten bei Rohstoffen deutlich beunruhigender aus. Dass Deutschland fast alle fossilen Brennstoffe aus dem Ausland – bisher zu einem bedeutenden Anteil aus Russland und zukünftig verstärkt aus anderen Autokratien wie den Golfstaaten – einführt, ist allgemein bekannt. Jedoch besteht beim Bezug von wichtigen Industriemetallen eine noch größere Konzentration auf wenige Lieferländer, vor allem auf China, wie Abbildung 1 zeigt.

Abb. 1: Herkunft und Verwendung ausgewählter Grundstoffe in der deutschen Industrie

Ein Großteil der Konzentration auf China ist nicht darauf zurückzuführen, dass die aufgeführten Metalle in China besonders geballt vorkämen. China verfügt zwar als flächenmäßig großes Land über viele Rohstoffvorkommen. Die Dominanz bei den daraus hergestellten Grundstoffen ist aber darin begründet, dass es China in den vergangenen 20 Jahren gelungen ist, einen Großteil der globalen Verarbeitungskapazitäten auf sich zu konzentrieren. Dies gelang durch staatliche Unterstützung und aggressive Exportsubventionen. Hierdurch wurden die Grundstoffe aus China so billig, dass es sich in anderen Teilen der Welt schlicht nicht mehr lohnte, diese selbst herzustellen. Dieser Zusammenhang fällt besonders bei Magnesium ins Auge, welches eines der auf der Erde am häufigsten vorkommenden Elemente ist. Trotzdem kommen viele Magnesiumprodukte fast ausschließlich aus China. Das Land wäre theoretisch nicht nur in der Lage, die Quasi-Monopolstellung durch hohe Monopolpreise auszunutzen, sondern könnte diese Stellung auch für politische Manöver nutzen. Bisher geschieht dies gegenüber der EU jedoch kaum. Doch auch bei dieser Betrachtung liegen Vor- und Nachteile eng beieinander, denn durch die Subventionen Chinas standen der deutschen Industrie billige Rohstoffe in fast unerschöpflichen Mengen zur Verfügung. Indirekt hat die Kommunistische Partei damit die deutsche Industrie über die Jahre hinweg mit vielen Milliarden Euro subventioniert.

Welche Handlungsmöglichkeiten bestehen?

Wie kann man nun hierauf reagieren? In Bezug auf die Absatzmärkte ließen sich etwa Anreize zu einer Diversifizierung schaffen, indem die durchaus erfolgreichen Programme der Auslandshandelskammern (AHK) zur Markterschließung nicht nur weiter ausgebaut, sondern auch unkomplizierter und stärker auf kleine und mittelgroße Unternehmen ausgerichtet würden. Es wäre durchaus lohnenswert, sich stärker auf Staaten der „Peripherie“ zu konzentrieren. Denn in Staaten, in denen deutsche Firmen ohnehin schon sehr aktiv sind, wie etwa in China oder Vietnam, liegen ausreichende Erfahrungen vor, sodass zusätzlicher Beratungsbedarf nicht besteht. Eine solche Diversifizierung muss nicht im Sinne eines Friendshorings darauf abzielen, neue Lieferbeziehungen nur mit Demokratien aufzubauen. Auch eine „unpolitische“ Diversifizierung, im Besonderen zulasten Chinas, senkt die Wahrscheinlichkeit, von einzelnen autoritären Staaten abhängig zu sein.

Eine solche Diversifizierungsstrategie schließt auch Wirtschaftspartnerschaften und Freihandelsabkommen ein. Denn alles, was den Markteinstieg im Ausland erleichtert, führt zu mehr Handel. Partnerschaften mit Indien, den südostasiatischen ASEAN-Staaten und dem südamerikanischen Mercosur sowie eine ambitioniertere Handelspolitik gegenüber Afrika sollten auf der Agenda ganz oben stehen. Jeder Fortschritt im Freihandel mit den USA wäre ebenfalls zu begrüßen. Auf der Importseite würden solche Abkommen ebenfalls helfen, denn sie erleichtern auch ausländischen Exporteuren das Geschäft in Deutschland. Die AHKs sollten ihr Mandat daher stärker in beide Richtungen auslegen und ausländischen Firmen Exporte nach Deutschland erleichtern.

Gleichwohl löst dies die oben skizzierten Probleme der Importabhängigkeit bei Roh- und Grundstoffen nur zu einem sehr kleinen Teil, denn sie sind mit einer Konzentration von Produktionskapazitäten in wenigen Ländern verbunden. Hierbei erscheint das aktuelle Problem mit russischem Gas zumindest mittelfristig lösbar, da auch andere Lieferanten im Prinzip genug Gas – wenn auch nicht zum gleichen Preis – liefern können. Bei den oben genannten Grundstoffen aus China sieht dies jedoch anders aus. Kurzfristig lässt sich das Problem mit gezielter und im Notfall staatlich unterstützter Lagerhaltung minimieren. Doch auf längere Sicht müssen Deutschland und die EU dazu beitragen, dass neue Kapazitäten außerhalb Chinas geschaffen werden. Das heißt nicht zwangsläufig, dass diese Kapazitäten auf europäischem Boden aufgebaut werden. Länder wie Chile oder Argentinien, aber auch nordafrikanische Staaten bieten sich nicht nur wegen der Verfügbarkeit von Bodenschätzen, sondern auch dank ihres Potenzials für erneuerbare Energien als Partner für die Produktion kritischer Metalle an. Dies alles läuft auf eine staatliche Industriepolitik und auf massive Subventionen in diesen Branchen hinaus.

Damit solche ordnungspolitisch hochproblematischen Instrumente aber nur dann angewendet werden, wenn der Markt wirklich und auf lange Sicht keine anderen Lösungen bietet, sollte erst einmal in ein umfassendes Screening von Abhängigkeiten beim Bezug wichtiger Rohstoffe investiert werden. Dies würde objektiv nachprüfbare Daten liefern, auf deren Grundlage transparent über Subventionen für einzelne Branchen entschieden werden kann.

Ein alternativer, theoretisch möglicher Weg, um zu mehr heimischen Kapazitäten in der Produktion von Rohstoffen zu gelangen, wäre, deren Import durch Zölle so zu verteuern, dass teure lokale Produktion wieder konkurrenzfähig würde. Dies hat aber neben der Möglichkeit chinesischer Gegenreaktionen den Nachteil, dass die bisher importierten Güter dann deutlich teurer und gegebenenfalls knapper werden. Für die Energiewende sind Zulieferungen aus China mittelfristig unverzichtbar, auch wenn heute mit dem Aufbau großer Kapazitäten von Grundstoffen für Solarmodule und Batterien außerhalb des Landes begonnen würde. Es erscheint daher ratsam, vorerst weiter die immer noch relativ billigen Metalle aus China einzukaufen, während möglichst schnell alternative Kapazitäten aufgebaut werden.

Ein Aufbau von Verarbeitungskapazitäten für strategisch bedeutsame Metalle löst aber nicht das Problem, dass die Vorkommen der Erze, als welche die genannten Metalle ursprünglich aus der Erde geholt werden, in einigen Fällen auf wenige Länder konzentriert sind. Die Demokratische Republik Kongo etwa vereint die Hälfte der weltweiten Reserven an Kobalt auf sich, weitere wichtige Reserven liegen in Kuba und Russland. Kasachstan kontrolliert fast die Hälfte der weltweiten Vorkommen an Chrom, die Hälfte der Vorkommen an Wismut und Wolfram liegt in China.

Die Konzentration auf wenige Länder ist deutlich geringer als beim oben geschilderten Problem der Verarbeitungskapazitäten. Es verhält sich aber durchaus so, dass in vielen Fällen auch hier autoritäre Staaten die Hauptlieferanten einiger – wenn auch nicht aller – Rohstoffe sind. Hier helfen nur enge und idealerweise vertraglich fixierte Handelsbeziehungen – insbesondere mit autoritären Staaten, denn gerade im Austausch mit diesen besteht hoher Regelungsbedarf. Am Ende werden wir nicht am Handel mit unangenehmen Partnern vorbeikommen. Das nun auf Eis liegende Handels- und Investitionsabkommen CAI zwischen der EU und China war ein Versuch, mit einem autoritären Regime Mindeststandards zu vereinbaren. Es gibt gute Gründe für das politische Scheitern dieses Abkommens. So etwa die 2021 von China gegen Abgeordnete des EU-Parlaments verhängten Sanktionen oder das Ziel, die jetzt schon problematisch hohe Konzentration einiger Branchen auf China nicht weiter zu steigern. Doch im Kern ist die Idee richtig. Denn mit solchen Abkommen – selbst wenn sie von undemokratischen Regimen nur zum Teil umgesetzt werden – befinden sich deutsche Unternehmen in autoritären Staaten in einer deutlich stärkeren Position und können so zur Versorgungssicherheit in Deutschland beitragen. Denn auch autoritäre Regime haben Interesse an funktionierenden Handels- und Wirtschaftsbeziehungen. Wenn sie ein Abkommen mit der EU unterschreiben, können sie allein im Interesse der Reputation ihres Standorts nicht dabei zusehen, wie es gebrochen wird, da dies öffentlich würde und die Neigung potenzieller Partner zu Handel mit und Investitionen in diesen Staaten in der Folge deutlich reduzieren würde.

Fazit

Auf mittlere Sicht ist es in vielen Fällen durchaus möglich, unerwünschte Verflechtungen, die als Abhängigkeiten wahrgenommen werden, zu reduzieren. Das ist aber aus zwei Gründen ein teures Unterfangen: Erstens verzichtet man damit auf die bisherigen, günstigen Lieferanten. Und zweitens sind hohe Investitionen nötig, um Ersatz selbst herzustellen. Gerade zu Zeiten hoher Inflation sollte daher genau abgewogen werden, welche Verflechtung mit dem Ausland als zu großes Risiko angesehen wird und wo man daher bereit ist, für den Bezug eines Rohstoffs einen höheren Preis zu bezahlen.

Zu dieser Abwägung auf gut informierter Basis in der Lage zu sein, ist besonders wichtig, gerade weil viele Rohstoffe vor allem in autoritären Staaten vorkommen und Deutschlands Wohlstand von Exporten in alle Welt abhängt. Daher sind pauschale Konzepte wie Friendshoring, bei denen versucht wird, nur noch mit politisch genehmen Staaten Handel zu betreiben, sicher keine gute Idee. Eine solche politische Konditionierung von Handelsbeziehungen ist darüber hinaus auch theoretisch ein schwieriges Unterfangen. Denn wie soll transparent und nach festen Kategorien entschieden werden, welcher Staat die Anforderungen an Demokratie, Menschenrechte und Nachhaltigkeit erfüllt? Allein für die genannten Kategorien gibt es eine Vielzahl von Indikatoren, die alle zu graduell unterschiedlichen Einordnungen kommen. Eine trennscharfe Unterscheidung zwischen autoritären und demokratischen Staaten ist also schwierig.

Wir werden ertragen müssen, dass weiterhin Handel mit nichtdemokratischen Staaten betrieben wird. Es wird weiterhin Rohstoffe geben, bei denen es wenig Auswahl an Lieferanten gibt. Wichtig ist es, möglichst breit zu diversifizieren und eigene Kapazitäten in den Bereichen vorzuhalten, in denen es funktioniert und wirtschaftlich einigermaßen Sinn ergibt. Darüber hinaus muss auch und gerade mit schwierigen Partnern an einer Formalisierung der Beziehungen gearbeitet werden. Dazu gehören ausdrücklich auch Instrumente, mit denen Deutschland und die EU robust auf Maßnahmen reagieren können, mit welchen andere Staaten sich unlautere Wettbewerbsvorteile verschaffen. Mit dem Vorschlag eines Instruments gegen ökonomischen Zwang hat die EU hierauf bereits reagiert. Wichtiger als Zwangsinstrumente sind aber die genannten Screening-Instrumente, mit denen klar geprüft werden kann, wo gegebenenfalls eine staatliche Intervention nötig ist – und vor allem: wo nicht. Denn wir sollten das erfolgreiche arbeitsteilige Modell der deutschen Wirtschaft nicht aus Angst vor Autokraten aufgeben.

Dr. Jan Cernicky ist Koordinator für internationalen Handel und Wirtschaft in der Hauptabteilung Analyse und Beratung der Konrad-Adenauer-Stiftung.