Junger Kontinent, alte Herrscher

Immer wieder Mugabe: Wahlkampf in Chivu, Simbabwe 2005.

Die öffentliche Wahrnehmung Afrikas in Deutschland pendelt meist irgendwo zwischen Krisen- und Chancenkontinent. In der Regel überwiegen jedoch die pessimistischen Stimmen. Dies scheint auch bei aktuellen Diskussionen zum Zustand der Demokratie auf dem Kontinent der Fall zu sein. Zuletzt war immer öfter von einem „Rückzug der Demokratie“ die Rede. In der Tat überwiegen bei aller Heterogenität und Widersprüchlichkeit in der aktuellen Demokratieentwicklung die negativen Trends.

Mit wenigen Ausnahmen fällt die Suche nach konsolidierten Demokratien in Subsahara-Afrika erfolglos aus. Vielmehr findet sich eine Mischung aus autoritären Regimen, Hybridsystemen sowie einigen wenigen gefestigten Demokratien. Dabei hat der Kontinent in längerer historischer Perspektive einen großen demokratischen Aufbruch hinter sich. Insbesondere in den 1990er Jahren schritten Demokratisierung und Liberalisierung weit voran. Doch das reine Vorhandensein oberflächlich demokratischer Institutionen und die Durchführung von Wahlen sagen zunächst nur wenig über die Qualität demokratischer Regierungsführung aus.

Für einen ersten Eindruck zum Zustand der Demokratie in Afrika südlich der Sahara hilft ein Blick auf die gängigen Indizes. Der jährliche „Freedom in the World Report“ von Freedom House klassifiziert in der neuesten Ausgabe (Stand 2016) nur neun der 49 Staaten Subsahara-Afrikas als „frei“. Weitere 21 Staaten gelten als „teilweise frei“, eine gleiche Anzahl als „nicht frei“. Von den zehn Staaten mit den auffälligsten Verschlechterungen im Index liegt die Hälfte in Subsahara-Afrika.

Der „Democracy Index 2016“desEconomist Intelligence Unit identifiziert mit Mauritius nur eine „vollwertige“ Demokratie in Subsahara-Afrika. Von den 44 erfassten Ländern werden sieben als „fehlerhafte“ Demokratien kategorisiert, 13 als hybride Regime und 23 – also mehr als die Hälfte – als autoritäre Regime.

Beide Berichte sehen die Entwicklung von Demokratie und politischen Freiheiten in Subsahara-Afrika in den letzten Jahren zwischen Stagnation und Regression. Zu einem ähnlichen Schluss kommen auch die Untersuchungen der Stiftung des britisch-sudanesischen Mobilfunkpioniers Mo Ibrahim. Seit 2006 erfasst der Ibrahim Index of African Governance die demokratische Entwicklung der 54 Staaten in Gesamtafrika. Auch hier sind die Ergebnisse tendenziell ernüchternd. Zwar verzeichneten 37 der 54 Länder zwischen 2006 und 2016 eine Verbesserung in der Regierungsführung (overall governance), doch die Durchschnittspunktzahl aller untersuchten Länder liegt bei lediglich 50 von 100 möglichen Punkten. Gegenüber 2006 hat sich dieser Durchschnitt um gerade einmal einen Punkt verbessert – man kann also eher von Stagnation als von signifikantem Fortschritt sprechen. Die Mo-Ibrahim-Stiftung hat übrigens noch ein weiteres Instrument: Einmal jährlich vergibt sie einen hoch dotierten Preis für ehemalige afrikanische Staatschefs, die sich in ihrer Amtszeit durch vorbildliche demokratische Regierungsführung ausgezeichnet haben und danach würdig abdankten. Der Preis wurde allerdings in den vergangenen zehn Jahren nur viermal vergeben. In den übrigen Jahren konnte die Jury auf dem gesamten Kontinent keinen verdienten Preisträger ausmachen. Auch dies ist sicher ein treffender Indikator für den Zustand der Demokratie in Afrika.

Wie ist es jedoch um die Auffassung der Bevölkerung bestellt? Demokratische Werte werden – allen Unkenrufen zum Trotz – auch in Afrika von einer breiten Bevölkerungsmehrheit geteilt. Umfragen des Afrobarometer zeigen, dass mehr als zwei Drittel der afrikanischen Bürger (71 Prozent) die Demokratie unterstützen. In den gleichen Umfragen zeigt sich jedoch auch eine Diskrepanz zwischen Angebot und Nachfrage bei der Demokratie: Weniger als die Hälfte (48 Prozent) der Bevölkerung hat das Gefühl, in einer Demokratie zu leben; noch weniger Menschen (43 Prozent) sind mit der Performanz der Demokratie zufrieden.

„Tunnelblick” auf Wahlen?

Um die aktuellen Entwicklungen jenseits der allgemeinen Rankings etwas besser zu verstehen, lohnt ein kurzer Blick auf die Ereignisse des „afrikanischen Superwahljahrs“ 2016. In gleich 16 afrikanischen Staaten waren in jenem Jahr Präsidentschaftswahlen angesetzt. Sechs neue Präsidenten wurden ins Amt gewählt, neun Amtsinhaber bestätigt. In der Demokratischen Republik Kongo wurden die Wahlen unter kontroversen Umständen verschoben.

In den meisten Fällen waren die Wahlen geprägt von ähnlichen Entwicklungen: Schikane gegen Opposition und kritische Medien, Manipulationsvorwürfe, öffentliche Proteste, Verweigerung der Anerkennung der Ergebnisse durch die Opposition. Solche Trends ließen sich unter anderem bei den Wahlen in Uganda, Äquatorialguinea, Gabun, Niger und im Tschad beobachten sowie etwas überraschender auch in Sambia, das eigentlich lange als Hoffnungsträger der demokratischen Entwicklung in Afrika galt. Die positiven Beispiele bilden dagegen die Ausnahme. Dazu zählen unter anderem Ghana und Benin. In beiden Ländern brachten gut organisierte, freie und faire Wahlen einen demokratischen Machtwechsel.

Für weltweite Schlagzeilen sorgten die Präsidentschaftswahlen im Zwergstaat Gambia. Dort sorgte das Eingeständnis der Wahlniederlage durch den exzentrischen, diktatorisch regierenden Langzeitpräsidenten Yahya Jammeh für einstweiligen Jubel über ein „demokratisches Aufbruchssignal“. Doch Jammeh revidierte seine Entscheidung nach nur wenigen Tagen und schickte die Armee auf die Straße. Es bedurfte schließlich einer Intervention von außen durch die Regionalorganisation ECOWAS und senegalesische Truppen, um ihn abzusetzen.

Insgesamt lassen die Ereignisse im Wahljahr 2016 den Schluss zu, dass die Qualität der Wahlen in Afrika rückläufig ist. Von wenigen Positivbeispielen abgesehen werden die Wettbewerbsbedingungen für die Opposition schwieriger, Freiräume für Medien und Zivilgesellschaft schrumpfen, politische Spannungen und Konflikte rund um Wahlen scheinen zuzunehmen.

Selbst dort, wo Wahlen den Mindeststandards von Freiheit und Fairness gerecht werden, übersetzen sich diese nicht automatisch in eine Demokratie jenseits des rein prozeduralen Verständnisses. Ein substanzielles Demokratieverständnis beinhaltet starke demokratische Institutionen und Gewaltenteilung, die Gewährleistung politischer und bürgerlicher Freiheiten, sozialen Ausgleich, inklusive Partizipationsmöglichkeiten sowie Raum für eine freie und unabhängige Presse und Zivilgesellschaft. Dennoch zeigt sich in der Diplomatie und Entwicklungszusammenarbeit immer wieder eine zu einseitige Fokussierung auf Wahlen als Gradmesser der Demokratie. Dies wird den komplexen Dynamiken in den afrikanischen Staaten nicht gerecht. Darüber hinaus haben viele der (semi-)autoritären Machthaber längst dazu gelernt und verstehen es, Wahlen in ihrem Sinne zu beeinflussen und als Instrument der Machterhaltung und -legitimierung zu nutzen. In vielen der sogenannten „defekten“ Demokratien in Afrika sind die Wahlen bestenfalls umstritten, in manchen Fällen verkommen sie gänzlich zur Farce.

Das Electoral Integrity Project stellt in seinem Bericht zur Wahlintegrität in Afrika fest, dass der Grad der Glaubwürdigkeit von Wahlen in Subsahara-Afrika im Vergleich zu allen anderen Weltregionen am niedrigsten ist. Zwar seien die Arten von Problemen, die sich rund um Wahlen ergeben, überall ähnlich. Nirgendwo seien die Bedrohungen für die Integrität von Wahlen jedoch größer als in Afrika. Im Berichtszeitraum von 2012 bis 2015 sei mehr als die Hälfte der in Afrika organisierten Wahlen (22 von 38) entweder fehlerhaft gewesen oder gänzlich misslungen. Ein Blick auf die 2016 durchgeführten Wahlen bestätigt dieses Bild.

Demokratien oder hybride Regime?

Wendet man den Blick vom reinen Fokus auf Wahlen hin zu den Elementen einer substanziellen Demokratie, so wird das Erfassen von Trends und Charakteristika innerhalb der heterogenen Gruppe von Staaten in Subsahara-Afrika noch weitaus schwieriger. Es ist unmöglich, den Zustand der Demokratie in all seinen Facetten in 49 Staaten in aller Kürze adäquat zu erfassen. Wie aber schon der Verweis auf die gängigen Rankings zeigt, lässt sich immerhin ein Versuch unternehmen, die politischen Systeme in Afrika in einige grobe Kategorien zu unterteilen. Am einfachsten ist wohl die Zuordnung der gefestigten Demokratien sowie der geschlossen autoritären Regime. Schwieriger fällt die Beschreibung der vielen Mischformen, die sich in Afrika finden.

Die Zahl der gefestigten, substanziellen Demokratien in Afrika ist überschaubar. Bei den verschiedenen Rankings zur Qualität der Regierungsführung schaffen es regelmäßig die „Kleinen“ an die Spitze: die Inselstaaten Mauritius und Kapverden sowie das bevölkerungsarme Botswana gelten als „Musterländer“ der afrikanischen Demokratie.

Am anderen Ende des Spektrums stehen Krisenstaaten wie Somalia und Südsudan, in denen es angesichts von Konflikt und Staatsversagen schwer fällt, überhaupt von demokratischer Regierungsführung zu sprechen, und in denen eine politische Stabilisierung kaum absehbar ist, sowie offensichtliche Diktaturen, zu denen sich zum Beispiel der Sudan und Eritrea zählen lassen.

Dazwischen befindet sich die große Mehrheit afrikanischer Staaten, in denen sich – in jeweils unterschiedlicher Ausprägung – demokratische und autoritäre Tendenzen vermischen. Diese Mischformen werden zumeist als schwache Varianten der Demokratie angesehen und entsprechend als „defekte Demokratien“, „Fassadendemokratien“ oder „illiberale Demokratien“ bezeichnet. Die Forscher Steven Levitsky und Lucan Way kritisieren diese Beschreibung von Demokratien mit Adjektiven als falschen Ansatz: Anstatt von verminderten oder fehlerhaften Varianten der Demokratie zu sprechen, sollte man die Regime in den meisten Fällen eher als abgemilderte Varianten des Autoritarismus betrachten.

Interessant ist, dass auch mehr oder weniger autoritäre Herrscher darum bemüht sind, sich nach außen als Demokraten darzustellen. In Diskussionen zur Performanz und Akzeptanz der Demokratie in Afrika – auch im Vergleich zu Alternativen (in Afrika geht der Blick gern in Richtung China) – wird oft verkannt, dass man sich zwar auf „Demokratie“ bezieht, letztlich aber mit Blick auf das jeweilige Regime eigentlich von etwas anderem redet. In den meisten Fällen hat man es schließlich mit einer Kombination aus rhetorischem Bekenntnis zur Demokratie und der Existenz gewisser formaldemokratischer Institutionen auf der einen und einer im Kern illiberalen oder gar autoritären Machtausübung auf der anderen Seite zu tun. Als Sammelbegriff für derartige Mischformen hat sich vor allem im englischsprachigen Raum der Terminus „hybride Regime“ etabliert. Er ist die bessere Alternative zum im deutschsprachigen Raum recht gebräuchlichen Ansatz der „defekten Demokratien“. Letzterer führt einerseits zu einem inflationären (und oft fälschlichen) Gebrauch des Labels „Demokratie“, andererseits scheint er zu suggerieren, es gäbe in der Tat Demokratien ohne jegliche Defekte (eine Annahme, über die sich in Anbetracht aktueller Diskussionen um den Zustand der westlichen, konsolidierten Demokratien trefflich streiten lässt).

Typische Charakteristika hybrider Systeme in Afrika

Bei aller Vielfalt und Komplexität lassen sich nichtsdestotrotz einige verbreitete Merkmale hybrider Systeme im subsaharischen Afrika ausmachen, die bei der Erklärung der Schwäche demokratischer Regierungsführung in vielen Ländern helfen können:

• Schwache Institutionen: Demokratische und rechtsstaatliche Institutionen, vor allem Parlamente, sind in der Realität oft zu schwach, um ihre Kontrollfunktionen effektiv auszuüben. Zum Teil liegt dies an der Ausrichtung der zumeist präsidialen Systeme und der Untergrabung von Gewaltenteilung und checks and balances, zum Teil aber auch an unzureichenden finanziellen und personellen Mitteln der Institutionen. In einigen Fällen führen absolute Mehrheiten der Regierungspartei zu einer Degradierung des Parlaments als „Abnickgremium“.
• Dominanz der Exekutive: Die staatlichen Institutionen in vielen afrikanischen Ländern sind von einer Dominanz der Exekutive und einer Konzentration der Macht in den Händen des Präsidenten geprägt. Dies wird mitunter verschärft durch die Aushöhlung rechtsstaatlicher Prinzipien. Gerade in Ländern mit Langzeitherrschern oder Einparteiendominanz sind die Trennlinien oft unscharf und es lässt sich eine Verschmelzung von Staatsapparat, Regierung, Partei und Militär beobachten.
• Personalisierung der Macht: An der Spitze vieler afrikanischer Staaten stehen starke Führungspersonen, auf die quasi der gesamte Staatsapparat ausgerichtet ist und die im Zentrum eines Patronage-Netzwerks stehen. Politische Macht wird dabei mehr oder weniger als persönlicher Besitz angesehen. Oft steht der „starke Mann“ an der Spitze des Staates de facto – oder zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung – über dem Gesetz.
• Korruption und Intransparenz: Klientelismus, Patronage und schwache Rechtsstaatlichkeit bereiten den Boden für weit verbreitete Korruption. Staatliche Ressourcen dienen weniger dem Gemeinwohl als der Bereicherung der Eliten und der Belohnung politischer Loyalität. Begünstigt wird dies oft durch einen Mangel an Transparenz und Rechenschaftslegung. Dazu fehlen zumeist die entsprechend notwendigen Kontrollmechanismen sowie das erforderliche Maß an Informationsfreiheit.
• Schwache und ineffiziente staatliche Bürokratien: Klientelismus und Patronage wirken sich auch auf den Staatsapparat aus. Oft finden sich aufgeblähte, ineffiziente bürokratische Strukturen, in denen Ämter nicht nach Leistung, sondern zum Zwecke der Versorgung, Belohnung oder Kooptation vergeben werden. Die Kosten für diese Strukturen können zu einer großen Bürde für den Staatshaushalt werden. Parallel zu den formellen Strukturen spielen informelle Netzwerke und Ausweichstrategien eine wichtige Rolle.
• Dominanz des Militärischen: Anhaltende Instabilität und historische Erfahrungen mit Konflikten bilden oft einen Hintergrund und eine Rechtfertigung für eine Dominanz der Sicherheitsdoktrin und des Militärischen. Viele afrikanische Staats- und Regierungschefs haben selbst einen militärischen Hintergrund. Der Demokratieforscher Nicholas Cheeseman hat errechnet, dass zwischen 1989 und 2016 von insgesamt 91 afrikanischen Präsidenten und Premierministern in zivilen Regierungen ganze 45 Prozent vor ihrer politischen Karriere entweder im Militär dienten oder als Guerillakämpfer aktiv waren.
• Schwache politische Parteien: Viele Par teien in Afrika – oft bilden nur die jeweils dominanten Regierungsparteien eine Ausnahme – sind nur schwach institutionalisiert und erfüllen ihre demokratischen Funktionen nur in begrenztem Maße. Zum einen leiden viele Oppositionsparteien an den restriktiven politischen Rahmenbedingungen, zum anderen kommt aber auch eine Reihe interner Faktoren hinzu. Dazu zählen die oft schwache ideologische und programmatische Profilierung, Mängel an interner Demokratie und schwache interne Strukturen sowie ein hohes Maß an Personalisierung. Auch Tendenzen von Patronage und Klientelismus finden sich in den Parteien ebenso wie in anderen Gesellschaftsbereichen. Zudem ist die Parteienlandschaft oft fragmentiert und stark von regionalen und ethnischen Identitäten geprägt.

Junger Kontinent, alte Herrscher: das Phänomen der Langzeitpräsidenten

Afrika ist der mit Abstand jüngste Kontinent. Die zehn Länder mit der weltweit jüngsten Bevölkerung liegen allesamt in Afrika. Das Durchschnittsalter liegt unter 20 Jahren. Auffallend ist: Dem gegenüber steht eine ganze Reihe alternder Herrscher – viele von ihnen Langzeitpräsidenten.

Unter den afrikanischen Machthabern sind zwei Weltrekordhalter: Simbabwes Präsident Robert Mugabe ist mit 93 Jahren der älteste amtierende Staatschef weltweit. Seit 1980 regiert er Simbabwe und ist damit der einzige Präsident seit der Unabhängigkeit des Landes. Den Rekord für die längste Amtszeit hält Teodoro Obiang Nguema, der seit 38 Jahren in Äquatorialguinea an der Macht ist. Dicht darauf folgt Eduardo dos Santos, der angolanische Präsident, der im gleichen Jahr (1979) an die Macht kam. Aber auch andere Präsidenten halten sich lange im Amt: Paul Biya regiert seit 1982 in Kamerun, Yoweri Museveni seit 1986 in Uganda. Auch im Tschad, der Republik Kongo und Ruanda klammern sich Langzeitpräsidenten an die Macht.

Dass sich Präsidenten so lange an der Macht halten können, liegt auch an den oben erwähnten Schwächen der demokratischen Institutionen und Prozesse in vielen afrikanischen Staaten. Es ist wenig verwunderlich, dass die gängigen Studien und Indizes in den meisten Fällen denjenigen Staaten eine bessere Qualität der demokratischen Regierungsführung bescheinigen, in denen demokratische Machtwechsel stattgefunden haben oder sogar zur Normalität geworden sind. Dort jedoch, wo Wahlen letztlich nur dazu dienen, die amtierenden Herrscher im Amt zu bestätigen, zeigen sich auch eklatante Mängel mit Blick auf demokratische und rechtsstaatliche Prinzipien und Freiheiten.

Die Politik in diesen Ländern verfolgt in erster Linie die Strategie des Machterhalts (politics of regime survival). Dies steht zunächst einmal nicht in einem grundsätzlichen Widerspruch zum Allgemeinwohl. Schließlich kann eine solche Strategie auch beinhalten, sich durch überzeugende staatliche Leistungen im Sinne des Interesses der Bürger die Wählergunst zu sichern. Die Realität sieht jedoch zumeist anders aus. Studien zeigen, dass die Länder mit Langzeitherrschern – von wenigen Ausnahmen wie Ruanda abgesehen – auch mit Blick auf Entwicklungsindikatoren tendenziell zurück-fallen.

Eine Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) zum Beispiel bezeichnet die Folgen der wachsenden Zahl von Langzeitpräsidentschaften als „verheerend“: „Nicht nur mit Blick auf die gewaltvolle Vergangenheit vieler afrikanischer Staaten lässt sich dies beobachten. Auch in der Gegenwart zeichnen sich Langzeitpräsidentschaften vor allem durch Korruption, schlechte wirtschaftliche Performanz, niedrige menschliche Entwicklung, Autoritarismus und strukturelle Instabilität aus.“

Die außerordentliche Performanz der Langzeitpräsidenten kann also kaum der entscheidende Faktor sein, der sie an der Macht hält. Wenn überhaupt, spielen eher das persönliche Charisma und der Respekt vor historischen Leistungen eine Rolle. Präsidenten wie Mugabe oder Museveni lassen sich noch immer für ihren Status als „Befreier“ zelebrieren.

Neben dem generellen Hunger nach Autorität und Prestige wird das Streben nach Machterhalt im afrikanischen Kontext durch eine Reihe von Faktoren verstärkt. Der Zugang zur Macht ist in vielen afrikanischen Ländern gleichzusetzen mit dem Zugang zu ökonomischen Ressourcen – im Falle der zahlreichen De-facto-Rentenökonomien umso mehr. Durch die Konzentration der Macht ist das Amt des Präsidenten der zentrale Schlüssel. Exzessiver Präsidentialismus und Mehrheitswahlrecht nach dem winner takes all-Prinzip machen den politischen Wettbewerb zum Nullsummenspiel. Politische Kompromisse, inklusive Regierungsbildungen oder gar eine Machtteilung, werden dadurch erschwert. Im Kontext von Neopatrimonialismus bietet der Zugang zur Macht zudem die Grundlage für die Versorgung klientelistischer Netzwerke mit Posten und materiellen Anreizen. Auch für einen erweiterten Kreis der politischen Elite lohnt sich die Unterstützung des starken Führers an der Spitze – ist er doch Garant für persönliche Sicherheit, Ämter und Privilegien und letztlich auch für den Schutz vor einer möglichen Verfolgung wegen korrupter Praktiken.

Der Werkzeugkasten des regime survival

Der Amtsinhaberbonus ist ein grundsätzlich zu beobachtendes Phänomen bei Wahlen, im afrikanischen Kontext scheint er jedoch ausgesprochen stark ausgeprägt zu sein. Obwohl Wahlen zur Normalität geworden sind, führen sie in Afrika meist nicht zu einem demokratischen Wechsel an der Spitze. Im Durchschnitt gewinnen bei 85 Prozent der Präsidentschaftswahlen die Amtsinhaber – sofern sie denn antreten (dürfen).

Mehrere Faktoren können diesen Trend erklären: Die sich aus dem Zustand des politischen Systems ergebenden massiven Vorteile für die amtierenden Herrscher, die strukturellen Schwächen der Opposition, Manipulationen der Wahlen bzw. des politischen Wettbewerbs sowie allgemeine Tendenzen des Autoritarismus und der Beschneidung politischer Freiheiten.

Auch ohne massiven Betrug am Wahltag selbst hat der Amtsinhaber oft einen unfairen Vorteil und viele Möglichkeiten, den politischen Wettbewerb auf mehr oder weniger subtile Weise zu seinen Gunsten zu manipulieren. Ein besonders großer Vorteil ist die Nutzung des Staatsapparates und staatlicher Ressourcen durch Amtsinhaber bzw. die jeweiligen Regierungsparteien im Wahlkampf und darüber hinaus. Gerade in Anbetracht der oft herrschenden Intransparenz und schwachen rechtsstaatlichen Kontrollmechanismen fällt der Missbrauch staatlicher Ressourcen besonders leicht.

Wichtige demokratische Institutionen wie der Justizapparat bilden oft nicht das erforderliche Gegengewicht, während Sicherheitsorgane wie Militär und Polizei meist ganz im Sinne des Amtsinhabers agieren bzw. von diesem gezielt gegen Widersacher eingesetzt werden. Auch die Wahlkommissionen werden de facto meist vom Amtsinhaber kontrolliert, der in vielen Fällen die Kommissionsmitglieder selbst ernennt.

Die Medienberichterstattung ist oft zugunsten des Amtsinhabers verzerrt, nicht nur durch Nutzung der staatlichen Medien, sondern auch aufgrund aktiver Einflussnahme des Staates auf die privaten und unabhängigen Medien.

Die Kandidaten und Wahlkämpfer der Opposition sind nicht selten massiven Schikanen ausgesetzt. So werden unter anderem Wahlkampfauftritte unterbunden, Oppositionsaktivisten mehr oder weniger willkürlich verhaftet, Wahlkampfmaterialien beschlagnahmt. Zum Teil geht es sogar soweit, dass die Präsidentschaftskandidaten der Opposition aufgrund zweifelhafter Anklagen zeitweise im Gefängnis landen – wie zuletzt in Niger und Uganda geschehen.

Die Politik des Machterhalts schlägt sich jedoch auch jenseits von Wahlen und Wahlkampf in allgemeinen Tendenzen zur Einschränkung politischer Freiheiten nieder. Besonders davon betroffen sind kritische Medien und die Zivilgesellschaft. Hier machen sich die jeweiligen Regierungen auch die Möglichkeiten der Gesetzgebung zunutze, unter anderem indem Sie restriktive Gesetze zur Regulierung von Medien und Nichtregierungsorganisationen verabschieden. Viele afrikanische Länder haben zum Beispiel in der jüngeren Vergangenheit Gesetze verabschiedet, welche die Finanzierung und Registrierung von NGOs massiv erschweren. Hinzu kommen neue Gesetze, welche die Versammlungsfreiheit einschränken. Beispiele hierfür sind der Public Order Act in Sambia oder der Public Order Management Act in Uganda. Beide machen es der Regierung und den Sicherheitsbehörden einfacher, unliebsame Demonstrationen oder Oppositionsveranstaltungen zu verbieten oder aufzulösen.

Natürlich kommt den Amtsinhabern auch die oft zu beobachtende Schwäche der jeweiligen Oppositionsparteien zugute. Nicht nur Finanzierungsprobleme (eine staatliche Parteien- oder Wahlkampffinanzierung ist meist nicht oder nur rudimentär gewährleistet), sondern auch organisatorische, strategische, personelle und inhaltliche Schwächen machen den Parteien zu schaffen. Hinzu kommt, dass in den meist zentralistisch strukturierten afrikanischen Staaten kaum Möglichkeiten bestehen, sich zunächst auf subnationaler Ebene zu profilieren. Generell bereitet den Oppositionsparteien mangelndes Vertrauen in der Bevölkerung Sorgen. Eine Umfrage des Afrobarometer 2014/2015 zeigt, dass unter den wichtigsten demokratischen Institutionen Oppositionsparteien das geringste Vertrauen genießen.

Eine neue Herausforderung stellt die Verbreitung der Nutzung von Internet und Sozialen Medien dar. Diese bieten neue Möglichkeiten, sich zu vernetzen, Informationen auszutauschen, Widerstand zu organisieren und die Öffentlichkeit zu erreichen. Viele afrikanische Regierungen scheinen darauf nervös zu reagieren. So kam es zum Beispiel im vergangenen Jahr in gleich vier Fällen (Uganda, Republik Kongo, Gabun und Tschad) rund um Wahlen zu Blockaden des Internetzugangs bzw. sozialer Medien wie Facebook und Twitter. Zuletzt machte Kamerun Schlagzeilen mit einer wochenlangen Komplettblockade des Internetzugangs im englischsprachigen Teil des Landes, nachdem es dort zu Protesten gegen die Regierung gekommen war.

Amtszeitbegrenzungen vs. Macht im Dauerabo

Ein wichtiges Instrument, um die oben beschriebenen Tendenzen des Machterhalts um jeden Preis einzudämmen, sind Amtszeitbeschränkungen, wie sie auch in vielen Präsidialdemokratien außerhalb Afrikas üblich sind.

Sie minimieren die beschriebenen Vorteile der Amtsinhaberschaft und verhindern in Anbetracht der Tendenzen zu Machtmissbrauch und Manipulation des politischen Wettbewerbs, dass sich gewählte Präsidenten langfristig an der Macht festsetzen. Die Amtszeitbegrenzungen sollen ein gesundes Maß an regelmäßigen Wechseln an der Spitze gewährleisten. Dies soll – zumindest theoretisch – auch der Verfestigung korrupter und klientelistischer Netzwerke entgegenwirken. Im Zuge der Welle der Liberalisierung und Demokratisierung in den 1990er Jahren wurden entsprechende Klauseln in den Verfassungen von über 30 afrikanischen Ländern verankert. In der Regel wird die Amtszeit auf maximal zwei Mandate beschränkt. Doch mit der Zeit sind diese Regelungen zunehmend unter Druck geraten. Mehr und mehr Amtsinhaber stellen die verfassungsmäßigen Hürden für eine dritte Amtszeit in Frage. Zwischen 1999 und 2016 gab es insgesamt 18 Versuche seitens der Amtsinhaber, die Verfassung zu ändern, um eine Ausweitung der eigenen Amtszeit zu ermöglichen. Zwölf dieser Versuche waren erfolgreich – und in allen zwölf Fällen konnten die Amtsinhaber danach auch die Wahlen für sich entscheiden.

In einigen Ländern fielen den Amtsinhabern die Verfassungsänderungen zur Abschaffung der Amtszeitbeschränkungen relativ leicht, vor allem da die Regierungsparteien zumeist über die entsprechenden Mehrheiten in den Parlamenten verfügen. In manchen Fällen, wie jüngst in Ruanda und der Republik Kongo, wurden die entsprechenden Verfassungsänderungen über ein Referendum legitimiert. In Uganda dagegen kam die Aufhebung der Amtszeitbeschränkung 2006 im „Huckepackverfahren“ mit der Wiedereinführung der Mehrparteiendemokratie. Andernorts gestalteten sich die Versuche jedoch schwieriger und führten zum Teil zu schweren politischen Krisen. Ein Beispiel dafür ist Burundi, wo die Kandidatur von Präsident Pierre Nkurunziza für eine dritte Amtszeit zu massiven Protesten, ethnischen Spannungen, einem Boykott der Wahlen und einem vereitelten Putschversuch des Militärs führte und das Land an den Rand eines Bürgerkriegs brachte.

Aber es gibt auch einige positive Beispiele: In Malawi (2002), Nigeria (2006) und Sambia (2001) stellten sich die jeweiligen Parlamente gegen eine Verfassungsänderung. Im Senegal wurde Präsident Abdoulaye Wade von den Wählern abgestraft und verlor sein Amt, nachdem er zwar ohne Verfassungsänderung, aber dank rechtlicher Schlupflöcher trotz Beschränkung für eine dritte Amtszeit kandidierte. Für besonderes Aufsehen sorgte der Sturz von Präsident Blaise Compaoré, der 27 Jahre lang in Burkina Faso regiert hatte. Anders als viele seiner Kollegen auf dem Kontinent hatte er sich 2014 mit seinem Versuch, die Amtszeitbeschränkung per Verfassungsänderung zu lockern, verkalkuliert. Landesweite Massenproteste und Demonstrationen führten schließlich zur Absetzung des Präsidenten durch die Armee, Einsetzung einer zivilen Übergangsregierung und Wahl eines neuen Präsidenten 2015. Die friedlich verlaufenen und von Beobachtern gelobten Wahlen markieren einen Wendepunkt in der demokratischen Entwicklung des Landes.

Manche Beobachter sehen die – mal mehr, mal weniger erfolgreichen – Proteste in vielen Ländern gegen Versuche, Amtszeitbeschränkungen aufzuheben, als Zeichen für ein wachsendes politisches Bewusstsein in der Bevölkerung. In der Tat kommt der wachsende Druck auf Afrikas Langzeitpräsidenten nicht primär von außen, sondern aus dem eigenen Volk. Umfragen des Afrobarometer haben in diesem Zusammenhang ergeben, dass im Schnitt drei Viertel der Bevölkerung in Afrika Amtszeitbeschränkungen befürworten.

Auch wenn sie ein wichtiges Instrument darstellen, so sind Amtszeitbeschränkungen allein natürlich noch kein Garant für demokratischen Wandel. Die Beispiele Mosambik und Tansania zeigen etwa, dass auch respektierte Amtszeitbeschränkungen nicht unbedingt eine Einparteiendominanz verhindern. Mit FRELIMO in Mosambik und Chama Cha Mapinduzi (CCM) in Tansania sind dort seit der Unabhängigkeit die gleichen Parteien ununterbrochen an der Macht.

Zentrale Trends und Einflussfaktoren: Wohin geht die Reise?

Angesichts der komplexen Dynamiken fällt eine eindeutige Prognose zur Zukunft der Demokratie in Afrika schwer. Es zeichnet sich jedoch eine Reihe zentraler Trends und Einflussfaktoren ab, welche die künftige Entwicklung maßgeblich beeinf lussen werden:

1. Demografische Entwicklung

Das Bevölkerungswachstum in Afrika ist ungebrochen. Die Bevölkerungszahl von aktuell etwa einer Milliarde Menschen wird sich laut Prognosen bis 2050 verdoppeln. Damit wird die Bevölkerung immer jünger. Bereits jetzt ist mehr als die Hälfte aller Afrikaner unter 14 Jahre.

Dieser Trend geht mit Chancen und Risiken einher. Zum einen bringt die junge Bevölkerung eine hohe Innovationskraft mit sich. Und von der jungen Generation könnte ein starker pro-demokratischer Druck ausgehen – das dazu nötige politische Bewusstsein scheint durchaus zu wachsen. Gleichzeitig würden viele Länder an die Grenzen ihrer Kapazitäten gelangen, wollten sie der wachsenden Bevölkerung entsprechende Entwicklungsleistungen garantieren. Scheitern sie, könnten die jeweiligen politischen Systeme mehr und mehr unter Druck und letztlich in eine Legitimitätskrise geraten. Entlädt sich der Frust der Bevölkerung, ist politische Instabilität vorprogrammiert. Um dies zu verhindern, müssen vor allem der Jugend Beschäftigungs- und Beteiligungsmöglichkeiten geboten werden. Das Thema Jugendpartizipation wird zunehmend zu einem zentralen Thema der afrikanischen Demokratieentwicklung werden.

2. Wirtschaftliche Entwicklung

Nach einer Phase der Euphorie über das vermeintliche „afrikanische Wachstumswunder“ ist aktuell wieder etwas Ernüchterung eingekehrt. Zu schwer belasten der Nachfragerückgang aus China und der Verfall der Rohstoffpreise die afrikanischen Ökonomien, die vielfach zu einseitig vom Export einiger weniger Rohstoffe abhängen. Die Wachstumsprognosen für den Kontinent bleiben aber positiv, wenn auch in einer eher langfristigeren Perspektive als zeitweise angenommen.

Für die Entwicklung der Demokratie muss diese Ausgangslage nicht unbedingt schlecht sein. Wenn afrikanische Regierungen sich verstärkt auf die Notwendigkeit zur ökonomischen Diversifizierung besinnen, könnte sich ein inklusiveres Wachstum einstellen. Bisher spürten schließlich die meisten Afrikaner nur wenig vom Aufschwung, da der Fokus auf Rohstoffexporte kaum Wertschöpfung im Land mit sich brachte und kaum Arbeitsplätz schuf. Stattdessen profitierte in erster Linie eine sich bereichernde kleine Elite. Diversifizierung könnte auch bedeuten, dass die bisher eher kleine Schicht des afrikanischen Mittelstandes signifikant wächst. Erfahrungen in anderen Ländern zeigen, dass eine wachsende Mittelschicht sich positiv auf die demokratische Entwicklung auswirken kann. Wachsender Wohlstand begünstigt Demokratie. Gleichzeitig profitiert die nachhaltige und inklusive Gestaltung des wirtschaftlichen Wohlstands von Rechtsstaatlichkeit und demokratischer Regierungsführung. Im Idealfall können sich in Afrika Wachstum und Diversifizierung auf der einen und demokratischer Fortschritt auf der anderen Seite wechselseitig verstärken. Ohne wachsenden Druck aus der eigenen Bevölkerung bleibt es aber in vielen Ländern unwahrscheinlich, dass dieser Weg eingeschlagen wird.

3. Urbanisierung

Die Bevölkerung in Afrika wächst nicht nur dramatisch, sie wird in Zukunft auch zunehmend städtisch geprägt sein. Städtewachstum und Landflucht werden dazu führen, dass voraussichtlich innerhalb der nächsten zwanzig Jahre rund die Hälfte der afrikanischen Bevölkerung in urbanen Räumen leben wird. Dies könnte es für viele Regierungen schwieriger machen, sich mit den gewohnten Methoden an der Macht zu halten. Die städtische Bevölkerung ist in der Regel besser informiert, besser vernetzt und kritischer eingestellt. So ist es wenig verwunderlich, dass in den meisten Ländern die Unterstützung für Oppositionskräfte in den Städten erheblich stärker ausfällt.

4. Digitalisierung

Rasanter technischer Fortschritt und Digitalisierung haben natürlich den afrikanischen Kontinent nicht ausgeklammert. Über Mobilfunk und Internet sind die Menschen zunehmend besser informiert – auch über weltweite Entwicklungen. Die Vielfalt an Informationsmöglichkeiten und -quellen schärft das politische Bewusstsein und macht es für Regierungen schwieriger, die öffentliche Wahrnehmung zu manipulieren. Soziale Medien bieten zudem Möglichkeiten der Vernetzung, von denen vor allem Zivilgesellschaft, soziale Bewegungen und Oppositionskräfte profitieren können. Dabei ist insbesondere in Afrika das Potenzial bei Weitem noch nicht ausgeschöpft. Mit der zunehmend erkennbaren Durchdringung aller Lebensbereiche durch das Internet und den sinkenden Kosten für Internetzugang und internetfähige Geräte wird sich die Verbreitung und Nutzung der Möglichkeiten massiv ausweiten. Für die demokratische Entwicklung ist dies mit großen Chancen verbunden. Allerdings stellen sich auch afrikanische Regierungen auf diesen Trend ein, zum Beispiel durch zunehmendes Investment in digitale Überwachung und Verabschiedung von Gesetzen zur stärkeren Regulierung. Und im Extremfall werden Internetzugänge und soziale Netzwerke einfach blockiert, wie die jüngsten Erfahrungen in Uganda, Kamerun und einigen anderen afrikanischen Ländern zeigen.

5. Faktor China

Der Einfluss Chinas in Afrika ist im vergangenen Jahrzehnt signifikant gewachsen. Mit schnellen und massiven Investitionen hat China in vielen Bereichen den westlichen Akteuren den Rang abgelaufen und ist zum wichtigsten Handelspartner des Kontinents aufgestiegen. Dabei ist China mit Blick auf Demokratie und Menschenrechte wenig wählerisch und hält sich gemäß der Souveränitäts-Doktrin mit politischen Konditionalitäten zurück. Die Alternative China hat viele afrikanische Regierungen gegenüber westlichen Gebern mit erhöhtem Selbstvertrauen ausgestattet. Und doch sollten die Dominanz und vor allem der politische Einfluss Chinas nicht überbewertet werden. Auch China hat wenig Interesse daran, die Standardadresse für Finanzspritzen für autoritäre Regime zu werden, und schaut vielmehr pragmatisch auf Investitionsmöglichkeiten und Absatzmärkte. Zudem wächst innerhalb vieler afrikanischer Länder die Kritik an den schnellen Investitionen aus China, weil man sich zunehmend den Folgen der damit wachsenden Verschuldung bewusst wird. Und in der Bevölkerung wachsen die Vorbehalte gegen chinesische Billigimporte und chinesisch geführte Infrastrukturprojekte, die kaum Wertschöpfung und Arbeitsplätze vor Ort mit sich bringen.

Auch Erwägungen des chinesischen Weges als alternatives Entwicklungs- und Governance-Modell sind in den meisten Fällen eine eher rhetorische Übung, in der Praxis wird er für die ernsthafte Umsetzung nur in den wenigsten Ausnahmen als echte Option angesehen.

6. Einfluss des Westens

Die westlichen Partner bleiben für Afrika eine wichtige Adresse, auch wenn sie an Glaubwürdigkeit und zum Teil auch an Einfluss verloren haben. Insgesamt gilt der Westen als zu kompliziert in der Entwicklungszusammenarbeit, zu inkohärent und inkonsequent in der politischen Einflussnahme und zu zurückhaltend bei den Investitionen. Der Umgang mit der Finanzkrise, die Probleme innerhalb der Europäischen Union und die Entscheidung für den Brexit sowie das Erstarken populistischer und illiberaler Kräfte führten in der afrikanischen Wahrnehmung zu einem Glaubwürdigkeitsverlust und nährten Zweifel am Erfolgsmodell der westlichen Demokratie. Mit besonderem Interesse wurde natürlich auch in Afrika der Antritt Donald Trumps als US-Präsident verfolgt. Bisher ist noch völlig unklar, wie sich die zukünftige Afrikapolitik der Vereinigten Staaten gestalten wird, aber es ist kaum von einem verstärkten Engagement mit Blick auf Demokratie und Menschenrechte auszugehen. Den zahlreichen afrikanischen Autokraten und Pseudo-Demokraten würde es durchaus gelegen kommen, wenn sie weniger Druck und Einflussnahme aus Washington erfahren würden.

7. Sicherheit und Terrorismus

Die Sicherheitsrisiken, die sich durch Terrorismus und bewaffnete Konflikte auf dem Kontinent ergeben, haben erhebliche Auswirkungen auf die Demokratieentwicklung. Nicht nur wirken sich Konflikte und Gewalt direkt auf die politische Stabilität aus und untergraben die Möglichkeiten der demokratischen Regierungsführung. Auch indirekt kann die Dominanz von Sicherheitsaspekten die Demokratie schwächen. So dient zum Beispiel der Kampf gegen Terrorismus in einer Reihe afrikanischer Länder als Vorwand für die Einschränkung persönlicher und politischer Freiheiten. Konflikte und Instabilität fördern die ohnehin starke Dominanz des Militärischen in vielen Staaten auf dem Kontinent. Auch die zurecht verstärkte Fokussierung der westlichen Partner auf Sicherheitspolitik und Terrorismusbekämpfung führt mitunter zu Widersprüchen, wenn zum Beispiel bei strategisch relevanten Partnern in diesen Bereichen Abstriche bei der Einforderung demokratischer Standards gemacht werden.

Kohärenter Einsatz für die Demokratie

Die Entwicklung der Demokratie in Afrika hängt – trotz der Bedeutung zahlreicher externer Faktoren – letztlich primär von der Bevölkerung in den jeweiligen Ländern ab. Sie wird in der Zukunft immer jünger und tendenziell wohlhabender, städtischer, gebildeter und vernetzter sein, aber wohl auch kritischer und frustrierter. Das sind schlechte Nachrichten für viele Regierungen und vor allem wohl für die „alte Garde“ der Langzeitherrscher, aber gute Nachrichten für die Demokratie – zumindest langfristig.

Die Ausgangslage ist klar: Die Nachfrage nach Demokratie in Subsahara-Afrika ist groß, das Angebot wird ihr nicht gerecht. Die Mehrheit der afrikanischen Bevölkerung unterstützt universale Menschenrechte und demokratische Standards – und nicht einen „afrikanischen Sonderweg“. Diese wichtige Grundlage sollte nicht übersehen werden. Für die europäischen Partner und insbesondere Deutschland gibt es vielfältige Möglichkeiten der externen Demokratieförderung. Dazu zählen unter anderem die Förderung freier Medien und der Zivilgesellschaft, die Stärkung der Bürger durch politische Bildung, aber auch die gezielte Förderung wichtiger demokratischer Institutionen: starke Parlamente, eine unabhängige Justiz, politische Parteien. Letztere werden in der Demokratieförderung – abgesehen von der Arbeit der politischen Stiftungen – bisher viel zu oft stiefmütterlich behandelt. Aber insbesondere mit Blick auf die Jugend muss auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass diese immer weniger über traditionelle Wege partizipiert und zum Beispiel das Engagement in politischen Parteien zu scheuen scheint. Hier müssen neue Möglichkeiten eruiert werden, etwa mit Blick auf die Rolle sozialer Medien und die Dynamiken sozialer Bewegungen. Das Engagement von außen für Demokratie und politische Rechte und Freiheiten wird allerdings tendenziell schwieriger. Vielen (semi-)autoritären Regimen sind derlei Bemühungen ein Dorn im Auge und es werden zunehmend Gegenstrategien entwickelt. So verwundert es kaum, dass neuere Maßnahmen zur Einschränkung des politischen Raums – zum Beispiel durch stärkere Regulierung zivilgesellschaftlichen Engagements – nicht nur auf interne Kräfte abzielen, sondern mehr und mehr auch auf externe Akteure wie internationale Menschenrechtsorganisationen oder politische Stiftungen.

Umso wichtiger wird es sein, stärkere kohärente Ansätze der Demokratieförderung zu entwickeln und konsequent zu verfolgen. Dies steht nicht im Widerspruch zu einem Pluralismus an Maßnahmen und Instrumenten. Vielmehr geht es darum, die Verknüpfungen von Außen-, Wirtschafts-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik nicht nur zu erkennen, sondern systematisch zu nutzen – und das auch jenseits von Idealismus und Verantwortungsgefühl, ganz im Sinne deutscher und europäischer Interessen.

Die Demokratieförderung als zentrales Element des Engagements in Afrika fußt auf der Überzeugung – und empirischen Erkenntnis –, dass Demokratien langfristig die besseren Garanten für Frieden und Wohlstand sind. Warnungen vor destabilisierenden Effekten von Demokratisierung sollten kein Gegenargument zur Demokratieförderung sein. Die größten Stabilitätsrisiken bergen die oben beschriebenen hybriden Regime, die auf dem afrikanischen Kontinent die Mehrheit bilden. Die staatliche Fragilität und Gefahr von Konflikten sind dort am höchsten. Gleichzeitig sind dort die Ansatzmöglichkeiten der Demokratieförderung am vielfältigsten. Dabei sollten Maßnahmen vor allem darauf abzielen, gesellschaftlichen Pluralismus und politische Beteiligung zu fördern und gleichzeitig Kapazitäten im Bereich der Konfliktlösung zu stärken, um Eskalationen zu vermeiden.

Kurzfristig könnten die aktuellen Trends durchaus mehr Instabilität bedeuten, vor allem wenn sich autokratische Regierungen mit einer frustrierten und protestierenden Bevölkerung konfrontiert sehen und mit verstärkter Repression reagieren. Manch westlichen Beobachter mag dies mit Unbehagen erfüllen, ist doch in Anbetracht des dominanten Themas Flucht und Migration die Förderung von Stabilität ein zentrales Anliegen. Es wird vor allem darauf ankommen, über welche Kanäle sich Frustrationen entladen und ob pro-demokratischer Druck in konstruktive Bahnen gelenkt werden kann. Devise: weniger Revolution, mehr (demokratische) Evolution.

Der afrikanische Kontinent erfährt momentan ein besonderes Interesse im Rahmen der anhaltenden Flüchtlingsdebatte. Diese Aufmerksamkeit ist wichtig und bietet große Chancen. Das Interesse an der Förderung der Demokratie auf der einen und Aspekte wie Terrorismusbekämpfung und Eindämmung von Flüchtlingsbewegungen auf der anderen Seite stellen nur bei einem sehr kurzfristigen Fokus einen Zielkonflikt dar. Die deutsche Afrikapolitik scheint aktuell in einer Umbruchphase zu stecken. Die drängenden Probleme und der mangelnde Erfolg der Entwicklungszusammenarbeit in der Vergangenheit lassen den Wunsch nach einem „großen Wurf“ aufkommen. Das zeigt sich zum Beispiel im rhetorisch ambitionierten „Marshallplan mit Afrika“ des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und in der Compact with Africa-Initiative aus dem Finanzministerium. Letztere steht im Kontext der aktuellen G20-Präsidentschaft, in der Deutschland unter anderem auch einen Schwerpunkt auf das Thema „Partnerschaft mit Afrika“ legt. Dieser Schwerpunkt bietet eine gute Gelegenheit, um wichtige Impulse für das internationale Engagement in der Demokratieförderung in Afrika zu setzen. Im „Marshallplan“ des BMZ werden Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als eine von drei zentralen Säulen hervorgehoben. Die Betonung liegt dabei aber – wie auch beim Compact with Africa – auf der Bedeutung der politischen Rahmenbedingungen für private Investitionen. Diese Verknüpfung ist richtig und wichtig, aber sie birgt auch die Gefahr eines verkürz ten Blicks auf die Komplexität demokratischer Entwicklung. Demokratieförderung sollte dabei nicht als kurzfristiges Mittel zum (wirtschaftlichen) Zweck gesehen werden, sondern als integraler und langfristig orientierter Bestandteil der Entwicklungszusammenarbeit mit afrikanischen Staaten.

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Mathias Kamp ist Leiter des Auslandsbüros der Konrad-Adenauer-Stiftung in Uganda.

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