Ost-Timor ein Jahr nach der Unabhängigkeit: auf der Suche nach der Überlebensformel

Gleichzeitig ist es jedoch seit dem Unabhängigkeitsreferendum von 1999 gelungen, ein demokratisch strukturiertes politisches System zu schaffen, dass sich auf eine gesellschaftliche Legitimationsbasis stützen kann. Bereits im Vorfeld der Unabhängigkeit wurden mit Unterstützung der Vereinten Nationen und der im Rahmen der UN-Resolution 1272 im Jahr 1999 eingesetzten „United Nations Transitional Administration for East Timor“ (UNTAET) die ersten Regierungsstrukturen institutionalisiert. Mit dem Abzug der indonesischen Besatzungsmacht erfolgte die nahezu vollständige Auflösung der administrativen Strukturen und die Zerstörung der Regierungsarchive. Die Restrukturierung und der Aufbau einer demokratischen Regierung in Ost-Timor gestalteten sich zu Beginn schwierig, da das Land auf Grund seiner Kolonial- und Besatzungsgeschichte weder über demokratische Erfahrungen noch über hinreichend qualifiziertes administratives Personal verfügte, nicht zuletzt weil viele Schlüssel- und Entscheidungspositionen in der Vergangenheit oft nicht durch Einheimische besetzt worden waren.

Vor diesem Hintergrund übernahm die UNTAET 1999 zunächst die volle legislative und exekutive Autorität in Ost-Timor und besetzte wichtige Stellen zunächst mit internationalem Personal. Dabei achtete man auf eine enge Kooperation mit dem „National Council“ (NC), in dem die Repräsentanten der 13 Distrikte Ost-Timors, Vertreter der politischen Parteien und Repräsentanten der Gesellschaft vertreten waren. Bereits im August 2001 wurden die ersten freien und demokratischen Wahlen für die Verfassunggebende Versammlung abgehalten. Um die 88 Sitze bewarben sich insgesamt 16 Parteien, wobei das Parteiensystem in Ost-Timor auf Grund der langen Kolonial- und Besatzungsgeschichte nur rudimentär ausgestaltet ist. Lediglich die Parteien Fretilin - die aus der Befreiungsbewegung hervorgegangene politische Kraft - und UDT haben eine 25jährige Geschichte. Alle anderen Parteien wurden nach der Beendigung der indonesischen Besatzung neu gegründet. Sie sind stark personenorientiert und verfügen zum Teil über identische Programme. Die Fragmentierung der Parteienlandschaft wird durch einen Mangel an Kommunikation unter den Parteien noch verstärkt.

Zwölf dieser politischen Gruppierungen zogen in die von der Fretilin-Partei dominierte Versammlung ein, die sich nach dem Unabhängigkeitstag 20. Mai 2002 ohne Neuwahlen in das nationale Parlament Ost-Timors umwandelte. Gleichzeitig wurde die „East Timor Transitional Administration“ (ETTA) als neues Exekutivorgan institutionalisiert. Die ETTA setzte sich aus zehn Ministern, zehn Vizeministern und vier Sekretariaten zusammen. Diese Positionen wurden von der UNTÄT ausschließlich mit Mitgliedern der sich herausbildenden ost-timoresischen politischen Elite besetzt. Die recht schnelle Übertragung der legislativen und exekutiven Regierungsgewalt in den Verantwortungsbereich Ost-Timors bei gleichzeitiger Fortsetzung der engen Kooperation mit der UNTAET diente einerseits der effizienten Heranführung der politischen Elite Ost-Timors an ihre neuen Machtpositionen innerhalb eines demokratischen Regierungssystems. Andererseits sollte der aufkeimenden Befürchtung der Bevölkerung entgegen gewirkt werden, erneut einer Fremdherrschaft zum Opfer zu fallen, nur diesmal unter der Leitung der internationalen Staatengemeinschaft.

So bestand die erste wichtige Aufgabe der Verfassungsgebenden Versammlung in der Ausarbeitung eines Verfassungsentwurfes, der am 22. März 2002 ratifiziert wurde. Neben den demokratischen Prinzipien der Gewaltenteilung wurde auch eine semi- präsidiale Regierungsform festgeschrieben, um die Macht des direkt gewählten Präsidenten zu limitieren. Ebenso wurden die Dezentralisierung des Landes sowie das Prinzip der Subsidiarität verfassungsrechtlich fixiert. Dabei behielt man die traditionelle Unterteilung in 13 Distrikte und 65 Sub-Distrikte bei. Die bewusste Entscheidung für die Dezentralisierung wurde allerdings auch durch Sachzwänge motiviert. Da die Regierung weder über die finanziellen noch über die personellen Ressourcen verfügt, alle notwendigen Programme und Projekte selbst zu implementieren und durchzusetzen, ist sie gezwungen, die Grundversorgung der regionalen Bevölkerung an die staatlichen Subeinheiten zu delegieren, zumal die Übergangsregierung UNTAET den öffentlichen Sektor aus Effizienzgründen und auf Grund des Mangels an qualifizierten Personal um ein Drittel verkleinert hat.

Bedingt durch die explosionsartig angestiegenen Arbeitslosenzahlen in Ost-Timor wächst derzeit der Druck der Bevölkerung auf die Regierung, mehr „low level jobs“ in der Administration zur Verfügung zu stellen. Es bleibt abzuwarten, ob die Regierung Gusmao auf Kosten der politischen Effizienz und zu Gunsten des gesellschaftlichen Friedens diesen Forderungen nachgibt.

Ost-Timor hat unter der indonesischen Besatzung umfangreiche und sehr schlechte Erfahrungen mit Korruption gemacht. Daher bestand ein starker Anreiz, mit dem „High Administrative, Tax and Audit Court“ und der Institution des Ombudsmanns zwei unabhängige Kontrollinstanzen in der Verfassung zu verankern.

Mit der direkten Wahl des Präsidenten Xanana Gusmao 14. April 2002 war die Regierungsbildung in Ost-Timor abgeschlossen und der Weg in die Unabhängigkeit frei. Eine der wichtigsten Aufgaben nach Erlangung der Souveränität besteht in der Ausbildung der Mitglieder von Legislative und Administration. Zu diesem Zweck hat die UN ein Zehn-Jahres-Programm für „governance and public sector management“ im Rahmen einer „Civil Servant Academy“ aufgelegt, um die Entscheidungsträger an die demokratischen Verfahren heranzuführen und sie mit dem Management von großen Regierungsbehörden vertraut zu machen. Ziel ist eine klare Kompetenz- und Aufgabenzuteilung, um so die Effizienz der Regierung zu erhöhen. Dieses Programm ist jedoch insbesondere aus zwei Gründen kritisch zu bewerten:

• Der angesetzte Zeitraum von zehn Jahren ist in der momentanen Situation Ost-Timors zu lang. Das Land benötigt jetzt und nicht erst in fünf oder zehn Jahren klare und durchführbare Entscheidungen insbesondere in den Bereichen der Rechtssetzung und der Wirtschafts- und Finanzpolitik, um das langfristige Überleben des jungen Staates zu sichern.

• Ein Jahr nach Inkrafttreten des Programms zeichnet sich keine nennenswerte Veränderung des nach wie vor undisziplinierten Verhaltens der Legislativmitglieder ab. Wichtige und vielleicht auch mit Opfern verbundene Entscheidungen im Bereich der Wirtschaftspolitik und der Rechtssetzung wurden noch nicht angegangen oder werden durch mangelnde Entschlussfreudigkeit verschleppt.

Die bereits während der ersten zwölf Monate der Selbstbestimmung deutlich erkennbare institutionelle Ineffektivität bringt Ost-Timor in sehr ernste wirtschaftliche und politische Schwierigkeiten, so dass die Unruhen im Dezember 2002 wahrscheinlich keine Ausnahme bleiben werden. Das gesellschaftliche Vertrauen in neue politische Institutionen und Verfahren erwächst nur durch spürbare Verbesserungen der Lebensumstände der Bevölkerung. Das von der UN aufgelegte Programm zum Aufbau von Radio- und Fernsehprogrammen zur politischen Bildung kann nur bedingt zu einer Förderung des Vertrauens der Gesellschaft in die Regierungsinstitutionen beitragen, da ein Grossteil der Landbevölkerung noch immer keinen Zugang zu diesen Medien hat. Diese Menschen sind nur durch eine effiziente Wirtschafts- und Gesundheitspolitik zu erreichen, die zu einer Verbesserung ihrer Lebensbedingungen beiträgt. Zu derartigen Entscheidungen waren die Regierung und die Legislative bisher nicht in der Lage.

Auch die ost-timoresische Wirtschaft leidet nach wie vor unter den Folgen der indonesischen Besatzungspolitik, als alle wesentlichen wirtschaftspolitischen Entscheidungen für Ost-Timor im fernen Jakarta getroffen wurden. Zur Zeit verfügt das weitgehend agrarisch geprägte Land über ein Gesamtbudget in Höhe von rund 70 Millionen US-Dollar, wovon die Hälfte durch die internationale Staatengemeinschaft fremdfinanziert wird, damit die Regierung in Dili in der Lage ist, die laufenden Kosten zu decken.

In den letzten Monaten verzeichnete Ots-Timor, einhergehend mit dem Bedeutungsrückgang des Agrarsektors und bedingt durch den internationalen Preisverfall für Agrargüter, einen explosionsartigen Anstieg der Arbeitslosigkeit, da rund 76 Prozent der Bevölkerung in der Landwirtschaft tätig sind und davon bereits 85 Prozent von weniger als 0,55 US-Dollar pro Tag leben. Eine Kompensation der Arbeitsplatzverluste der Landbevölkerung in anderen Bereichen ist nahezu unmöglich, da der Förderung von verarbeitenden oder produzierenden Industrien weder unter der indonesischen Besatzung noch unter der Übergangsregierung UNTAET ausreichend Beachtung geschenkt wurde.

Daher verfügt das kleine Ost-Timor über einen extrem hohe Importrate - insbesondere für Gebrauchsgüter und Lebensmittel - und nur über eine sehr schwache Exportbasis. Das Hauptexportgut ist Kaffee, der jedoch aufgrund seines niedrigen Weltmarkpreises keine ertragreiche Einnahmequelle darstellt, sodass die junge Demokratie eine negative Leistungsbilanz aufweist.

Weiterhin wird der wirtschaftliche Entwicklungsprozess des Landes durch die „Dollarisierung“ belastet. Die Entscheidung, sich an eine anderes Zahlungsmittel anzubinden und den US-Dollar als Landeswährung einzuführen war aus drei Gründen durchaus nach vollziehbar:

• Ost-Timor verfügt weder über die institutionellen noch über die personellen Kapazitäten und Ressourcen für eine eigene Währung bzw. eine effiziente Geldpolitik.

• Die fiskalische Instabilität während der Transformationsphase sowie die mangelnde Erfahrung der Legislative und Exekutive im Umgang mit fiskal- und geldpolitischen Verfahren hätte die Geldwertstabilität reduziert

• Der Zusammenbruch des Bankensystems nach dem Abzug der indonesischen Banken und die nur schleppend verlaufende Restrukturierung des Bankensektors hätten die Einführung einer eigenen Währung stark verkompliziert.

Allerdings wurde durch die Anbindung an die starke internationale Leitwährung des US-Dollar der potentielle komparative Kostenvorteil Ost-Timors gegenüber den Billiglohnländern im asiatischen Raum und im internationalen Vergleich aufgehoben. Mit der Einführung des US-Dollar sind sowohl das Preis- als auch das Lohnniveau angestiegen, ohne das sich die Qualität der Produkte oder das Bildungsniveau der Arbeitnehmer verbessert hätte. Dadurch hat sich die für Ost-Timor so wichtige internationale Wettbewerbsfähigkeit reduziert.

An dieser schlechten Ausgangslage für ein gesundes wirtschaftliches Wachstum wird sich wohl auch in naher Zukunft nicht allzu viel ändern, da weder die Regierung Gusmao noch die UNTAET eine klare, zielführende wirtschaftliche Entwicklungsstrategie entworfen haben. Die Übergangsregierung hat lediglich einen langfristig angelegten „Plan for Balancing Budget“ vorgelegt, wonach Ost-Timor zunächst eine Reihe von kapitalintensiven Investitionen zur Ankurbelung der Wirtschaft tätigt, die das Budget des kleinen Landes aber bei weitem übersteigen. Finanziert werden sollen diese Investitionen durch Fremdzuweisungen seitens der internationalen Staatengemeinschaft. Langfristig soll das Staatsdefizit durch das erwartete Wirtschaftswachstum wieder ausgeglichen werden, indem sich der Staat als Investor zurückzieht und die Privatwirtschaft diese Rolle übernimmt. Der Erfolg und die Durchführbarkeit dieses Plans hängen maßgeblich von der Geschwindigkeit des Wirtschaftswachstums, der Etablierung eines leistungsfähigen privaten Wirtschaftssektors und dem erfolgreichen Aufbau einer exportorientierten Industrie ab. Behindert wird die Umsetzung dieses wichtigen Ziels jedoch durch das Fehlen eines klaren und unkomplizierten Rechtsrahmens. Sowohl die die UNTAET seinerzeit als auch die Regierung Ost-Timors haben es bisher versäumt, verbindliche formelle Institutionen, Normen und Regeln in den Bereichen Vertragsrecht, Insolvenzrecht sowie Sicherung und Feststellung von Eigentumsrechten festzuschreiben. Insbesondere die Klärung der Landbesitzverhältnisse ist eine hochpolitische und schwierige Aufgabe, da zum Teil noch auf Landtiteln aus der portugiesischen Kolonialzeit basierende Besitzansprüche bestehen.

Mutige nationale und internationale Investoren würden daher in einem mehr als unsicheren Rechtskontext agieren, wodurch das Investitionsklima nicht gerade verbessert wird. Das Entwicklungsland Ost-Timor ist auf den Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen dringend angewiesen, da es über keine nennenswerten eigenen Wirtschaftspotentiale verfügt. Die Regierung Gusmao steht den ausländischen Direktinvestitionen daher sehr offen gegenüber. Besonderes Interesse hat man an den arbeitsintensiven und exportorientierten Branchen, die hochwertige Produkte produzieren.

Dieser investitionsfreundlichen Einstellung der Regierung steht jedoch die investitionsfeindliche Realität von Politik und Gesellschaft gegenüber. Hier sind vor allem fünf wesentliche Investitionshemmnisse zu nennen:

• ein unsicheres politisches und rechtliches Umfeld;

• ungeklärte Besitzverhältnisse bei Grund und Boden;

• schlechte Infrastruktur und Kommunikationsmöglichkeiten, wobei auf diesem Gebiet jedoch in letzter Zeit mit Unterstützung der UN erhebliche Fortschritte erzielt wurden;

• ein Mangel an qualifizierten Arbeitskräften: die Analphabetenquote liegt bei ca. 53 Prozent, und ein Grossteil der Landbevölkerung hat keinen Zugang zu Schulen, denen es ohnehin an qualifizierten Lehrern fehlt. Aber auch hier werden erste Fortschritte erzielt und der Staatshaushalt weist zur Zeit ein Bildungsbudget von 16,2 Millionen US-Dollar aus;

• Bedingt durch die Anbindung an den US-Dollar und mit Hilfe einer starken Arbeitnehmervertretung sind die Löhne trotz einer hohen Arbeitslosenzahl im letzten Jahr stark gestiegen, wodurch sich der komparative Kostenvorteil gegenüber dem wichtigsten Handelspartner Indonesien reduziert.

Ungeachtet der politischen Spannungen zwischen Ost-Timor und Indonesien wird der nächste Nachbar auch als wichtigster Handelspartner angesehen. In dem vergangenen dreiviertel Jahr wurde der indonesischen Regierung u.a. von ost-timoresischen Menschenrechtsgruppen immer wieder vorgeworfen, die Aufklärung der schweren Verbrechen und Menschenrechtsverletzungen während der Unabhängigkeitskämpfe 1999 durch die indonesische Armee und die von ihr unterstützten Milizen zu verschleppen und keine rechtsstaatlich einwandfreien Gerichtsverfahren gegen die angeklagten Armeeangehörigen sicherzustellen. In den letzten Monaten hat sich jedoch der früher z.T. harsche Ton aus Dili geändert. Die mit de r Regierung Ost-Timors nicht koordinierte Anklage von acht hochrangigen indonesischen Militärs, darunter auch General Wirantos (ehemaliger indonesischer Armeeoberbefehlshaber), durch die „Serious Crimes Unit“ (eine UN-Organisation, deren Aufgabe in der Unterstützung der ost-timoresischen Justiz bei der Aufklärung der Kriegsverbrechen aus dem Jahre 1999 besteht) wurde von Präsident Gusmao ziemlich ungehalten kommentiert: „ Don’t wreck the good relations between Timor Leste and Indonesia. (…) What the families of the victims need more is economic improvement, not trials.“ Damit stellte Gusmao erstmals die sozialen und wirtschaftlichen Interessen des Landes über die politische Vergangenheitsbewältigung Ost-Timors.

Die größten Hoffnungen auf einen wirtschaftlichen Aufbau sieht man in Dili jedoch in den Öl- und Gasvorkommen in der Ost-Timor-See. Nach der Unterzeichnung eines Kooperationsvertrages mit Australien können die Förderarbeiten im Jahr 2004 beginnen. Die Regierung erwartet bis zum Jahr 2007 eine Verdopplung des Bruttoinlandsproduktes. Diese vertragliche Vereinbarung sieht von außen sehr positiv aus: bei näherer Betrachtung fällt jedoch auf, dass nur ein sehr kleiner Teil der beiden großen Ölfelder auf timoresischem Territorium liegt und sich der Vertrag lediglich auf 20 Prozent der gesamten erwarteten Fördermenge beschränkt. Von diesem Anteil erhält Ost-Timor lediglich 90 Prozent der Einnahmen aus den Ölvorkommen, während die restlichen zehn Prozent als Aufwandsentschädigung an die australischen und amerikanischen Ölfirmen entfallen. Trotzdem werden die zu erwartenden Gewinne der Wirtschaft Ost-Timors einen kräftigen Schub nach vorne geben und einige wichtige Investitionen ermöglichen.

In Ost-Timor stehen ein Jahr nach der Unabhängigkeit noch immer dringliche und einschneidende Entscheidungen zur Lösung der zu einem großen Teil durch die Versäumnisse der dreijährigen Übergangsregierung der Vereinten Nationen verursachten wirtschaftlichen, rechtlichen und politischen Probleme an, um die Zukunft des kleinen Staates langfristig zu sichern. Die Hoffnung v.a. westeuropäischer Diplomaten auf die Herausbildung einer entschlossenen „muddling through“-Mentalität der ost-timoresischen Bevölkerung ist bis jetzt trügerisch gewesen. Aber selbst zum „Durchwursteln“ scheint dem über Jahrzehnte geschundenen Volk mittlerweile die Energie zu fehlen, zumal auch die Regierung kaum etwas anzubieten hat, was diese Kraftanstrengung wert wäre.

Ob das Experiment Ost-Timor gelingt, ist daher am ersten Geburtstag des Landes völlig offen.