Rechtsdualismus
Landrechtsfragen in Westafrika sind an der Schnittstelle zwischen Gewohnheitsrechten auf der einen Seite und kodifizierten Rechten auf der anderen Seite angesiedelt. Diese Überlappung trat Anfang des 20. Jahrhunderts auf und besteht bis heute. Denn während der Besitz, die Nutzung und die Übertragung von Land zum großen Teil durch traditionelle Normen geprägt waren, wurden während der Kolonialzeit kodifizierte Gesetze und Verordnungen eingeführt. Im frankophonen Westafrika galt zum Beispiel das Prinzip terres vacantes et sans maître, wonach Land, das unbewohnt war, automatisch dem Staat gehörte. Unabhängig von der jeweiligen Modernisierungsstrategie wurden die gewohnheitsrechtlichen Grundsätze, die durch traditionelle Autoritäten und Institutionen verwaltet wurden, jedoch de facto nicht abgeschafft. Vielmehr wurde eine weitere Ebene nationaler Gesetze hinzugefügt. Dieser Dualismus von registriertem Individualbesitz einerseits und gemeinschaftlichen Besitz- und Nutzrechten andererseits stellt eine kontinuierliche Grundlage für Konflikte und eine bis heute existierende Herausforderung in der Landpolitik Westafrikas dar.
Zugang von Frauen zu Land
Insbesondere Frauen haben nach traditionellem Recht nur selten einen direkten Anspruch auf eigenen Landbesitz. Ihr Zugang zur landwirtschaftlichen Bodenbearbeitung wird indirekt durch männliche Familienmitglieder gewährt. Dies verstärkt das ohnehin bestehende Abhängigkeitsverhältnis, in welchem sich Frauen in Westafrika überwiegend befinden. Problematisch ist diese Situation aus verschiedenen Gründen. So verlieren Frauen oft das Nutzrecht über das Land ihrer Familie, wenn eine Scheidung vollzogen wird, der Vater oder der Ehemann stirbt oder die männlichen Verwandten in entfernte Städte ziehen. Zudem erhalten sie oft nur Zugang zu kleinen, ertragsarmen Parzellen und dürfen teilweise keine Dauerkulturen (z.B. Kaffee, Kakao, Mangos, Orangen) oder Handelspflanzen (z.B. Baumwolle, Ananas) anbauen. So ist es für Kleinbäuerinnen ohne offizielle Besitztitel kaum möglich, Kredite zu bekommen. Dies erschwert es Frauen, nachhaltig in die Landwirtschaft zu investieren und Überschüsse zu erwirtschaften. Wie eine Studie in Ruanda jedoch zeigt, steigt die Wahrscheinlichkeit einer Kreditaufnahme für Investitionen um 12 Prozent, wenn die Frau über einen formellen Besitztitel verfügt.1 Außerdem könnten Frauen ihre landwirtschaftlichen Erträge zwischen 20 und 30 Prozent steigern und damit die Ernährungssicherung verbessern, wenn sie den gleichen Zugang zu Produktionsfaktoren – u.a. formalisierte Landtitel - hätten wie Männer.2 Formalisierter Landbesitz ermöglicht es Frauen, als legitime gesellschaftliche Akteure angesehen zu werden und wirtschaftliche Entscheidungen beeinflussen und treffen zu können. Dies trägt erheblich zur sozialen und ökonomischen Absicherung ganzer Familien bei. Vor diesem Hintergrund ist eine effektive Implementierung der geltenden Bodengesetze in Westafrika gesellschaftlich, wirtschaftlich und politisch bedeutend.
Gleichberechtigung – in der Theorie
In Burkina Faso, Benin und Togo wurden in den letzten Jahren Bodengesetze erlassen, die die Gleichberechtigung von Mann und Frau beim Land- und Erbrecht vorschreiben. In Benin wurde Ende 2017 zudem ein neues Finanzgesetz zur Reduzierung der Antragskosten beim Landerwerb erlassen – dies kommt Frauen zugute, für die es häufig besonders schwer ist, die damit verbundenen Kosten zu tragen. In der nationalen Strategie zur Förderung des Unternehmertums von Frauen in Burkina Faso wird des Weiteren betont, dass Frauen ein gleichberechtigter Zugang zu Produktionsmitteln, darunter Land, zusteht. Auch bedient man sich direkten Unterstützungsmaßnahmen: so gelten in Benin für Landverwaltungskommittees, die für die Implementierung der Bodengesetze verantwortlich sind, zwar wenig ambitionierte, jedoch festgelegte Frauenquoten – in den kommunalen Kommittees ist einer von elf Sitzen und in den dörflichen Kommittees sind zwei von zwölf Sitzen weiblichen Repräsentanten vorbehalten. Und in Togo sieht das Strafgesetzbuch eine Geld- bzw. Haftstrafe vor, wenn einer Frau der Zugang zu Land oder anderen Produktionsfaktoren aufgrund ihres Geschlechts verwehrt wird. Soweit die gesetzliche Lage.
Und in der Praxis?
Auch wenn es an aktuellen Statistiken oftmals mangelt, steht fest, dass eingetragene Grundstücksrechte bisher eher die Ausnahme als die Regel sind. 77 Prozent der Bevölkerung in Burkina Faso verfügen über kein offizielles Dokument, das ihr Recht auf (ihr) Land bescheinigt. Gleichzeitig existiert ein großes Geschlechtergefälle. Im Fall von Benin sind 85 Prozent der Grundstückseigentümer Männer und nur 15 Prozent Frauen.3 Und nur 2 Prozent der beninischen Frauen erhalten Landbesitz durch eine Erbschaft – für Männer beträgt dieser Anteil 80 Prozent. Dafür gibt es verschiedene Gründe. Oftmals fehlt es an Wissen über die formellen Land- und Erbrechte, dies gilt insbesondere für Frauen. Die Registrierung von Land ist häufig aufgrund ungeklärter Zuständigkeiten und einer hohen Bürokratisierung intransparent, umständlich und – trotz Bemühungen zur finanziellen Entlastung – kostspielig.4 Außerdem sehen die meisten Landnutzungsgesetze keine funktionierenden Lösungsansätze für die saisonale Bodennutzung von Nomadenvölkern sowie für den Umgang mit dem Landzugang ausländischer Landwirte vor; beides Fälle, in denen Land von mehreren Akteuren beansprucht wird.5 Die negativen Folgen dieser nicht eindeutigen Reglementierung konnten in der Côte d’Ivoire beobachtet werden. Ein 1998 eingeführtes Gesetz zur Formalisierung der Landrechte auf der Basis von Gewohnheitsrechten wurde politisch instrumentalisiert und hatte zum offenen Konflikt, besonders im Westen des Landes, zwischen Ivorern und Zugezogenen, zumeist aus Burkina Faso, geführt und war damit einer der Auslöser der mehrjährigen Krisenjahre.6 Die Landrechtsproblematik ist mit anderen wesentlichen Faktoren eng verknüpft: Wer hat Besitz- und Nutzrecht auf welche Ressourcen? Wer zählt überhaupt als Staatsbürger? Solche häufig ungeklärten Fragen bergen ein nicht zu unterschätzendes Konfliktpotenzial. Ein großes Problem für eine effektive Implementierung sind außerdem fehlende Daten, Statistiken und GPS-Kartierungen über Landbesitz. Gerade außerhalb der urbanen Räume werden diese Informationen noch manuell verwaltet und sind schlecht zugänglich und häufig unvollständig. In den ländlichen Regionen in Burkina Faso sind schätzungsweise nur 10 bis 50 Prozent der Grundstücke kartografiert und mit formellen Titeln versehen.7 Neben den Vorteilen der für die Implementierung der Landgesetze dezentralisierten Verwaltungsstrukturen, kann dies auch zu einer Unübersichtlichkeit der lokalen Verantwortlichkeiten, zu Inkohärenz und Klientelismus führen. So wird in Togo das Landgesetz u.a. vom Ministerium für Stadtentwicklung, vom Wirtschaftsministerium, vom Ministerium für Dezentralisierung, vom Justizministerium und vom Sicherheitsministerium implementiert. Zudem mangelt es den Ministerien an finanziellen und personellen Ressourcen. In Burkina Faso verfügen lediglich 20 Prozent der Gemeinden über funktionierende Landverwaltungsbehörden.
Zivilgesellschaft übernimmt Schlüsselrolle
Um die Achtung der Landgesetze zu fördern, werden vonseiten zivilgesellschaftlicher und internationaler Akteure, wie zum Beispiel von der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), verschiedene Ansätze verfolgt. In Burkina Faso, Benin und Togo implementiert die KAS seit 2016 die Sonderinitiative „Eine Welt ohne Hunger“ des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Die Sonderinitiative leistet einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der Landrechte von Frauen und zur Ernährungssicherung. Als Akteur der politischen Bildung verfolgt die KAS hierbei ein ganzheitliches Konzept. Durch regelmäßige Veranstaltungsformate wird das Wissen um die Gesetze und die Landverwaltungssysteme auf unterschiedlichen Ebenen – dazu gehören die Zivilgesellschaft, traditionelle und religiöse Akteure sowie die Medien und nicht zuletzt politische Entscheidungsträger wie Parlamentarier – verbreitet und wichtige Überzeugungsarbeit geleistet. Diese Dialogarbeit festigt lokale und nationale Netzwerke, die sich für die Implementierung der Landrechte einsetzen. Bei Dialogforen erarbeiten lokale Entscheidungsträger beispielsweise Pläne zur Aufklärung der Bevölkerung über ihre Rechte und ihre Möglichkeiten rechtliche Wege einzuleiten. Um die Bevölkerung, insbesondere Frauen, zu sensibilisieren, stellen u.a. Theaterstücke ein wichtiges Medium dar. Beispielsweise wurden 2019 durch regelmäßige, von der KAS organisierte, Theateraufführungen in verschiedenen Gemeinden in Burkina Faso ca. 50.000 Zuschauer über das kodifizierte Gesetz aufgeklärt. Radiomoderatoren und Journalisten werden bei Seminaren über die Landrechtsproblematik weitergebildet, um die Erkenntnisse als Multiplikatoren kontinuierlich nach außen zu tragen. Die Bedeutung von Radiosendungen für die rechtliche Informationsvermittlung und die politische Bildung wird besonders im ländlichen Raum deutlich. Zum Beispiel hat die KAS durch eine Sendereihe in Togo schätzungsweise 20.000 Zuhörer für die Landrechte von Frauen sensibilisiert. Entscheidend für die Implementierung der Gesetzgebung sind darüber hinaus religiöse und traditionelle Autoritäten. Diese spielen eine nicht zu unterschätzende Schlüsselrolle bei der Klärung von Landrechtsfragen – auch weil sie bei Konflikten größtenteils noch das traditionelle Gewohnheitsrecht anwenden. Durch öffentliche Dialogveranstaltungen leistet die KAS hier wichtige Überzeugungsarbeit: Repräsentanten der Zivilgesellschaft, Führungskräfte der Gemeinden und Landrechtsexperten analysieren den Umsetzungsstand der Landrechte und zeigen wichtige Gründe für die Vergabe von Landtiteln an Frauen auf. Auf diese Weise konnte die Stiftung bereits viele lokale und religiöse Autoritäten als aktive Fürsprecher für die Durchsetzungsarbeit der Landrechte von Frauen gewinnen, ein nachhaltiger Mentalitätswechsel findet schrittweise statt. Auf der nationalen Ebene setzt sich die KAS insbesondere dafür ein, dass die Perspektiven von Frauen bei neuen Gesetzesbeschlüssen und Verordnungen einbezogen und die für manche Regionen geltende Frauenquote in den Landverwaltungskomitees eingehalten werden. Ein wichtiges Tätigkeitsfeld ist zudem die Erstellung von Publikationen und die damit verbundene Aufklärungsarbeit von Entscheidungsträgern in Ministerien. In Burkina Faso hat die KAS die Ausarbeitung einer kommentierten Übersicht über die geltenden Bodengesetze und -verordnungen erstellt und diese an die Mitglieder der Nationalversammlung, an Ministerien, Forschungsinstitute und Gemeinden verteilt. In den Länderkontexten Westafrikas ist die Erstellung solcher Studien wichtig, um der oftmals vorherrschenden Intransparenz entgegenzuwirken. Weiterhin werden bei Konferenzen der KAS Empfehlungen an Parlamentarier und an die Regierung formuliert, die darauf abzielen, das mit den Landrechten eng zusammenhängende landwirtschaftliche Unternehmertum von Frauen zu stärken. Die Qualitätssteigerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse und die entsprechende Vermarktung sowie landwirtschaftliche Anpassungen an den Klimawandel sind darüber hinaus Themen, die speziell für weibliche Führungskräfte bei entsprechenden Weiterbildungen von Relevanz sind und behandelt werden. Solche Capacity Building Seminare tragen dazu bei, dass Frauen ihr Land nachhaltig nutzen und langfristig Überschüsse erwirtschaften können. So trägt die Dialog- und Überzeugungsarbeit der KAS insgesamt zur Stärkung des Implementierungsprozesses des kodifizierten Rechts bei.
Regionale Lösungsansätze
Darüber hinaus gibt es Ansätze angesichts ähnlicher Herausforderungen länderübergreifende Lösungen zu erarbeiten. Die Landrechtsproblematik und auch die damit verbundenen Fragen, welche Gebiete Nomadenvölker in der Sahelregion für sich beanspruchen dürfen und wie die Nutzung grenzüberschreitender Ressourcen – wie etwa Wälder, Flüsse und Seen – zu gestalten ist, wurden bereits 1994 auf der Praia Konferenz, organisiert vom Permanent Interstate Committee for Drought Control in the Sahel (CILSS) und dem Club du Sahel, diskutiert. Der damit in den 1990er Jahren angestoßene Praia Process sollte u.a. regionale Aufklärungsarbeit leisten und Mitgliedsstaaten bei der Ausarbeitung von Landgesetzen unterstützen.8 Auf der Nachfolgekonferenz Praia+9 im Jahr 2003 – organisiert u.a. mit der Economic Community of West African States (ECOWAS) und der West African Economic and Monetary Union (WAEMU) – hatte man die Ausarbeitung einer regionalen Landcharta (Regional Land Tenure Charter in the Sahel and West Africa) angekündigt und CILSS mit dessen Ausarbeitung beauftragt. Eine solche Landcharta, geplant für 2020, soll Leitprinzipien für Grundbesitzfragen aufzeigen und zu einer regionalen Vereinheitlichung führen. WAEMU beschloss außerdem, die Gründung einer regionalen Beratungsstelle für Landfragen (Regional Land Observatory in West Africa) einzuleiten. Dieses Gremium soll aktuelle Entwicklungen der westafrikanischen Landpolitik analysieren und gemeinsame Lösungsansätze erarbeiten. Zwar existieren teilweise nationale Beratungsstellen für Landfragen, zum Beispiel in Burkina Faso und Benin, jedoch wurden die regionale Landcharta als auch die regionale Beratungsstelle bisher nicht effektiv implementiert. Jedoch geht die Tendenz in die richtige Richtung – und der regionale Ansatz ist grundsätzlich für Faktoren zu befürworten, die derzeit einen großen Druck auf die Ressource Land ausüben. So haben die Folgen des Klimawandels, wie die Bodenerosion, und die sicherheitspolitische Situation in der Sahelregion direkte Auswirkungen auf die Landwirtschaft, die Ernährungssicherung und die wirtschaftliche Stellung von Frauen.9 Vor diesem Hintergrund hätten regionale Initiativen in Westafrika, wenn sie weiterverfolgt werden würden, ein großes Potenzial. Sie könnten Expertise und personelle Ressourcen bündeln, Lösungsvorschläge erarbeiten, aber auch den öffentlichen Druck auf Regierungen erhöhen. Der weitere Ausbau solcher Initiativen wird zeigen, inwiefern westafrikanische Regierungen die Bedeutung der Landrechtsproblematik erkannt haben und gewillt sind, im Sinne einer panafrikanischen Geisteshaltung miteinander zu kooperieren.
Stärkung der Landrechte für die wirtschaftliche und politische Teilhabe von Frauen
Der Durchsetzung der Landrechte von Frauen kommt eine hohe wirtschaftliche und politische Bedeutung zu. Formalisierter Landbesitz ist insbesondere in ländlichen Regionen, in denen die Subsistenzlandwirtschaft das primäre Arbeitsfeld darstellt, ein wichtiges Sprungbrett, um die wirtschaftliche Teilhabe von Frauen zu verbessern. Durch Eigentumszertifikate legitimieren Frauen ihr gesellschaftliches Mitbestimmungsrecht. Nach dem Prinzip: wem Land gehört, dem wird zugehört. So können die Erfahrungen und Perspektiven von Frauen in Entscheidungsprozesse einfließen und die regionale Ernährungssicherung verbessern. Wirtschaftliche und politische Teilhabe liegen eng beieinander und beflügeln sich gegenseitig. Durch eine stärkere Entscheidungskraft in den eigenen Familien und Gemeinden würde es vermutlich mehr Frauen geben, die sich als politisch legitime Akteure mit Recht auf Einflussnahme verstehen und eher bereit sind, sich auch anderweitig in dörflichen und kommunalen Willensbildungsprozessen zu engagieren. Landrechte bieten einen wichtigen Zugang für die verbesserte wirtschaftliche Rolle und politische Teilhabe von Frauen – beides Voraussetzungen für eine nachhaltige gesellschaftliche Entwicklung. Darüber hinaus würde eine tatsächliche Implementierung der Landgesetze das Bewusstsein in der Bevölkerung für die staatliche Gesetzgebung, im Gegensatz zum traditionellen Gewohnheitsrecht, stärken. Auf diesem Weg könnten staatliche Strukturen durch die Vergabe von Landtiteln außerdem ihre Zustimmungsbasis in der Bevölkerung erhöhen. Dies ist insbesondere in ländlichen Regionen Westafrikas bedeutend, in denen die Perspektiven und Entscheidungen des Staates bisweilen noch als weit entfernt wahrgenommen werden.
Der EU-Afrika-Pakt als Chance?
In vielen Ländern, wie Burkina Faso, Benin und Togo, existieren bereits gesetzliche Grundlagen für die Landrechte von Frauen. Ziel muss es sein, die tatsächliche Implementierung zu gewährleisten. Dazu braucht es vonseiten der Regierungen mehr ernst gemeinte Anstrengungen, um Transparenz, Rechtsstaatlichkeit und die Gleichberechtigung der Geschlechter sicherzustellen. Einen bedeutenden Beitrag hierzu leisten zudem zivilgesellschaftliche Organisationen und internationale Akteure wie die Konrad-Adenauer-Stiftung. Sie klären die Bevölkerung auf, etablieren die Kooperation zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Strukturen und suchen den Dialog mit Parlamentariern. Auf diesem Weg wird die Zivilgesellschaft ihrer Aufgabe als fünfte Gewalt gerecht und erfüllt im westafrikanischen Kontext eine wichtige Rolle. In der zukünftigen Kooperation zwischen der Europäischen Union und Deutschland mit Afrika sollte der Implementierungsprozess der Landrechte betont werden. Die Sonderinitiative “Eine Welt ohne Hunger” (EWoH) des BMZ hat bereits Beachtliches geleistet: EWoH hat beispielsweise dazu geführt, dass mehr als 135.000 Menschen weltweit gesicherte Landtitel erhalten haben.10 In Burkina Faso, Benin und Togo trägt die KAS dazu bei, Strukturen zu schaffen, welche die Umsetzung der Gesetzgebung langfristig unterstützen. Zum Beispiel wird die Vernetzung von entscheidenden lokalen Akteuren durch Dialogveranstaltungen gefördert, die Aufmerksamkeit von Parlamentariern für die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen der Landrechtsproblematik wird erhöht und die entsprechende Weiterbildung von Medienschaffenden gewährleistet die kontinuierliche Aufklärungsarbeit. Um nachhaltige Projektergebnisse mit den aufgebauten Partnernetzwerken zu erzielen, sollte die Sonderinitiative fortgeführt und auf die europäische Ebene gehoben werden. Grundsätzlich geht es um nichts Geringeres als einen umfassenden gesellschaftlichen Mentalitätswechsel, der Zeit in Anspruch nimmt. Hier bietet sich der von Bundesentwicklungsminister Gerd Müller angekündigte EU-Afrika-Pakt mit der Afrikanischen Union an, der zivilgesellschaftliche Partnerschaften stärken will. Denn ohne einen ernst gemeinten politischen Willen, die Implementierung der Landrechte von Frauen sicherzustellen, wäre ein nachhaltiger “Pakt gegen Hunger und Armut” kaum zu erreichen.