Bewährungsprobe für den Parlamentarismus? Repräsentative Demokratie in der Pandemie

Deutscher Bundestag/Achim Melde

154. Sitzung des Deutschen Bundestags am 25. März 2020

Weltweit sind derzeit Bilder aus Parlamenten zu sehen, die nie dagewesen sind. Abgeordnete tragen Mund-Nasen-Schutz – im Senat der USA ebenso wie im „Volkskongress“ genannten kommunistischen Scheinparlament Chinas. In den altehrwürdigen Houses of Parliament in London wurden große Bildschirme installiert, um Abgeordnete online zuschalten zu können. Das Europarlament ist vollständig virtuell organisiert, inklusive E-Mail-Abstimmungen. Nicht ganz so der Deutsche Bundestag, der jedoch durch eine Änderung der Geschäftsordnung die Beschlussfähigkeit erleichtert hat und so ermöglicht, dass im Sitzungssaal Plätze frei bleiben und die Parlamentarier Abstand wahren können; Ausschüsse und Fraktionen tagen per Videokonferenz. Landtage und Kommunalparlamente ziehen aus dem gleichen Grund in größere Gebäude um. Weltweit tagen etliche Repräsentativversammlungen in anderer Form oder nur noch virtuell und online.[1]

Die Pandemie ist ein „Stresstest“, dem die heutigen liberalen Demokratien ausgesetzt sind, besonders, wenn sie mit scheinbar effektiveren autoritären und diktatorischen Systemen verglichen werden. Gerne wird von der „Stunde der Exekutive“ gesprochen und damit eine geringere Bedeutung des Parlaments suggeriert.

In der Geschichte des deutschen Parlamentarismus kann die derzeitige Situation tatsächlich als einzigartig eingestuft werden. Die Beeinflussung des Parlamentsalltags durch eine Pandemie ist in internationaler Perspektive jedoch nicht so singulär. In Großbritannien, dem Entstehungsland der parlamentarischen Regierungsform, erinnerte der exzentrische Konservative Jacob Rees-Mogg, als Leader of the House Fraktionsvorsitzender der Regierungsfraktion, in der Unterhaussitzung vom 21. April 2020 an den Ausbruch der Pest in London im Jahr 1348, die zur Schließung des Parlaments geführt habe. Eine solche sei nun dank moderner Technik nicht erforderlich und selbst ein Traditionalist wie er, so Rees-Mogg, sei über den Stand von 1348 hinausgekommen.[2] Damit begründete er, begleitet vom wohlkalkulierten Lachen auf allen Seiten durch die wenigen – weil auf Abstand sitzenden – Unterhausmitglieder, die erstmalige Einführung von Video-Schalten im britischen Parlament.

Während ein internationaler Vergleich und ein Blick von außen die deutsche Politik während der Corona-Krise bis heute als erstaunlich gut gelungen einstuft,[3] wuchs in letzter Zeit auf Demonstrationen sowie in Online- und Printmedien die Kritik an den beschlossenen Maßnahmen, wobei nicht nur Verschwörungstheorien und Impfkritik zum Ausdruck kommen, sondern stellenweise auch das System oder der gewärtige Zustand der parlamentarischen Demokratie kritisiert oder gänzlich infrage gestellt werden. Die Einschränkung von Grundrechten – so der Tenor – sei nicht nötig gewesen, die „Parlamente und Parteien“ hätten – wie es in einem Flugblatt einer sich „demokratischer Widerstand“ nennenden Gruppe heißt – „sich dem Regierungskurs unterworfen. Die großen Medienhäuser sind gleichgeschaltet. Sämtliche Freiheitsrechte wurden außer Kraft gesetzt, während wir von der Regierung in Todesangst versetzt zuhause eingesperrt werden.“[4]

Immer wieder wird die Angst vor der Dauerhaftigkeit der Grundrechtseinschränkungen formuliert. Ein Bruch der Verfassung und eine Nichtbeachtung des Parlamentsvorbehalts werden konstatiert. Auffällig ist der Bezug auf die Demokratie und das Grundgesetz, mithin auf die unmittelbare deutsche Zeitgeschichte, der auch von Agitatoren verwendet wird, die offenkundig eine antiparlamentarische politische Agenda verfolgen. Die AfD, obwohl sie als erste Fraktion den Shutdown gefordert hatte, propagiert nun die Aufhebung aller Maßnahmen und den Weg zurück zur Normalität. Ihre Abgeordneten agieren auf den einschlägigen Demonstrationen gegen „das Merkel-Regime und die Vollendung des totalitären Staatswesens auf den traurigen Resten unseres Grundgesetzes“.[5]

Aber auch seriöse Geschichtswissenschaftler glauben urteilen zu können, dass wir „vor den Trümmern einer Gesellschaft“ stehen:  „[K]eines der gesellschaftlichen Funktionssysteme, um mit dem Systemtheoretiker Niklas Luhmann zu sprechen, ist noch intakt: weder die Politik, noch die Wirtschaft, weder die Medien, noch die Kunst, weder die Kultur, noch die Wissenschaft, weder die Bildung, noch die Religion.“[6] Die Einschränkungen werden als die schlimmsten der bundesdeutschen Geschichte gesehen und so ausschließlich in die unmittelbare Zeitgeschichte eingeordnet.

In diesem Zusammenhang lohnt der internationale Vergleich und eine weitergefasste historische Perspektive. Beides kann dieser Text nur kurz andeuten. Er führt jedoch in einem ersten Abschnitt zurück in die Zeit der Aufklärung und der Entstehung des modernen Verfassungsstaates, die aber eben auch ein Zeitalter der Seuchen und Bedrohungen war. In einem zweiten Punkt sollen die bemerkenswerten Diskussionen um Seuchenschutz und Impfzwang Erwähnung finden, die bereits im Reichstag des Kaiserreichs langandauernde Strukturen schufen. Drittens werden anhand der Influenzapandemien das Nichthandeln des Parlaments und viertens dessen wissenschaftsorientierte, international vernetzte Neuausrichtung seit den 1980er Jahren thematisiert werden, um dann kurz die Corona-Krise selbst einzuordnen.

Der Parlamentarismus – ein schwaches Modell? Freiheit und Vernunft in der Ausnahmesituation – ein Blick zurück ins Zeitalter der Seuchen

Seuchen, also tödliche epidemische Krankheiten, sind – ebenso wie Hungersnöte und Kriege – in der Geschichte menschlicher Gesellschaften ein wiederkehrendes Phänomen. Der große Staatsphilosoph der Freiheit und Vernunft Georg Friedrich Wilhelm Hegel (1770-1831) kannte die Situation, epidemischen Krankheiten ausgesetzt zu sein. Er beobachtete Tuberkulose, Pest, Pocken, Scharlach, Polio, Diphterie und Fleckfieber und starb ausweislich seines Totenscheins an der Cholera. Lange bevor das Wesen der jeweiligen Krankheitserreger entdeckt und wissenschaftlich untersucht wurde, waren die Ansteckungswege zumeist bekannt und auch einige Impfungen gab es schon. Bayern war 1807 das weltweit erste Land, in dem eine Impfpflicht gegen die Pocken eingeführt wurde. Ausbrüche gefährlicher Krankheiten erforderten damals wie heute Einschränkungen der individuellen Rechte. Und auch die Gegenmittel und Schutzmaßnahmen ähneln sich: Kontaktsperren, Quarantäne, Reisebeschränkungen, die Schließung von Schulen und öffentlichen Einrichtungen.

Mit diesen Realitäten konfrontiert, finden sich in Hegels Philosophie klare Aussagen zu solchen Einschränkungen des persönlichen Tuns. In einem idealen Staatswesen eines aufgeklärten und vernunftbasierten Gemeinwesens müssen diese Einschränkung der persönlichen Rechte möglich sein. Wenn sie zeitweilig und verhältnismäßig sind und durch ein höheres Recht (Gesundheit und Leben) legitimiert werden, stellen sie Hegel zufolge keine Verletzung der Freiheit dar, sondern ermöglichen erst Freiheit.[7]

Zeitweilig und verhältnismäßig – diese Bedingungen sind wichtig. Denn wer beurteilt die Verhältnismäßigkeit, wer erkennt den Ausnahmezustand, ruft ihn aus und legt die Bedingungen, insbesondere die Dauer, fest? In der repräsentativen Demokratie muss dies prinzipiell die Aufgabe des Parlaments bleiben.

Zu Zeiten Hegels war es noch eine geradezu utopische Vorstellung, dass ein aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenes Gremium solche Dinge beschließen könnte. Schon sein Lehrmeister Immanuel Kant propagierte zwar das Ideal eines repräsentativen Republikanismus, lehnte aber die Demokratie als Regierungs- und Staatsform ab, da er sich nicht vorstellen konnte, dass Aufklärung und Vernunft sich unter diesen Umständen durchsetzen könnten.[8] Die Schwierigkeit der Abwägung zwischen Partikularinteressen und dem Allgemeinwohl (zu dem auch Gesundheit und Leben gehören), sah auch Alexis de Tocqueville, ein Analytiker der Demokratie im 19. Jahrhundert, als die größte Herausforderung der parlamentarischen Regierungsform an.

Antiparlamentarismus und Parlamentarismuskritik begleitet die repräsentative Demokratie seit Beginn ihres Bestehens.[9] Die Skepsis, ob diese Regierungsform stark genug sei für die Krise, ist Teil dieser Kritik.

Die Geburt des Gesundheitspolitikers im Deutschen Kaiserreich

Gegen solche Skepsis verschafften sich die Vertreter der Ideen des Parlamentarismus und der Demokratie im 19. Jahrhundert zunehmend Gehör; in der Mehrzahl der Staaten Europas wurden vor dem Ersten Weltkrieg (mindestens beratende) parlamentarische Repräsentativversammlungen eingerichtet.

Das 19. Jahrhundert war gleichzeitig aber auch das Zeitalter der Verwissenschaftlichung, in dem die Medizin Schritt für Schritt in dem Bemühen vorankam, das Wesen ansteckender Krankheiten zu verstehen. Um 1900 wirkten Persönlichkeiten wie Louis Pasteur, Paul Ehrlich und Robert Koch und schufen die Grundlage für eine erfolgreiche Seuchenbekämpfung. Die Geschichte des Parlaments spiegelte diese Entwicklung und die gesellschaftliche Diskussion darüber wider. Als 1867 im Norddeutschen Bund und 1870 dann im Deutschen Reich zum ersten Mal nach dem Scheitern der Revolution 1848/49 wieder ein aus einem freien, gleichen und geheimen Männerwahlrecht hervorgegangenes nationales Parlament zusammentrat, war dieses von Anfang an mit der Bekämpfung „gemeingefährlicher Krankheiten“ beschäftigt. Die durchaus lebendigen Debatten standen unter dem Eindruck eines pandemischen Ausbruchs der Pocken (Variolaviren), die in Folge des Deutsch-Französischen Krieges ins Land kamen. In den Jahren 1870/1871 verzeichnete allein Preußen über 60.000 Pockentote, viele Erkrankte litten Qualen, Überlebende behielten zumeist bleibende Schäden zurück.[10] Verblüfft stellte man dann aber fest, dass ein großer Teil der französischen Kriegsgefangenen nicht erkrankt war: Die französischen Soldaten waren „bereits bei ihrer Einberufung zum Militär systematisch (wieder-)geimpft“[11] worden.

Die Impulse für ein „Gesetz über den Impfzwang“, wie es ursprünglich heißen sollte, erreichten vor diesem Hintergrund den Reichstag bereits 1870 in Form einer Petition, die von Medizinern und Kommunalpolitikern eingereicht wurde und den Beginn einer Debatte markierte, die 1874 zum Erlass des Reichsimpfgesetzes führte.[12] Wenn Wilhelm Löwe (Nationalliberale) und August Zinn (Fortschrittspartei) als „Väter“ des Impfgesetzes bezeichnet werden, so erlaubt dies keine parteipolitische Interpretation. Das Für und Wider ging quer durch die Parteien. Die Lobby der Impfgegner war durchaus stark, zumal die bekannten Impfungen Nebenwirkungen hatten und nicht hundertprozentig wirksam waren.

Die Position des Impfkritikers August Reichensperger (Zentrum) in der Diskussion des Jahres 1874 ist dabei typisch, zeigt sie doch eine gewisse Unsicherheit. Er sei sich nicht sicher, „ob die Pockeneinimpfung im Großen und Ganzen erhebliche Vortheile im Gefolge gehabt hat“, will jedoch die „Beseitigung der sozialen Mißstände und Förderung aller Interessen des Arbeiterstandes durch eine gesunde christliche Gesetzgebung“[13] herbeiführen. Dennoch lehne er den Zwang und die vorgesehenen drakonischen Strafen und Freiheitsbeschränkungen ab.

In den folgenden Jahren wurden jedoch die Erfolge der Impfpolitik sichtbar. In den 1880er Jahren sank die Zahl der Pockentoten deutlich, in Preußen auf weniger als 150. Zunehmend erarbeiteten sich auch die Ärzte unter den Parlamentariern eine wichtigere Position in den Debatten. Das Parlament erlebte die „langsame Geburt des Gesundheitspolitikers“[14] (Malte Thießen). Bemerkenswert ist, dass die Einrichtung des Gesundheitswesens und die Organisation des Impfwesens nicht nur immer wieder im Plenum des Reichstags und der Landtage diskutiert, sondern auch durch parlamentarische Institutionen begleitet wurden. „Schon im Kaiserreich zogen Ausschüsse wie die ‚Impfkommissionen‘ die Arbeit an sich und verlegten die Gesundheitspolitik ins Hinterzimmer“[15], merkt hierzu der Historiker Malte Thießen an. Aus Sicht der Parlamentarismusforschung kann dem kritischen Unterton widersprochen werden, denn gerade diese Ausschuss- und Kommissionarbeit, bei denen Experten wie Robert Koch oder Martin Kirchner hinzugezogen wurden, ist ein bemerkenswertes Beispiel einer professionellen parlamentarischen Arbeit. Zum Parlament gehört eben nicht nur die Debatte im Plenum, es ist ein vielgestaltiger Kommunikationsort, der in Ausschüssen und Gremien, aber auch in die Öffentlichkeit und die Wahlkreise hinein wirksam ist.

Mit dem Impfgesetz und weiteren kleinen, aber wichtigen Bestimmungen wie Möglichkeiten der Quarantäne und Grenzschließung im Außenhandelsgesetz oder der Pflicht zur Fleischbeschau, vor allem jedoch mit dem im Sommer 1900 verhandelten und verabschiedeten Reichsseuchengesetz wurden die Grundbedingungen einer „Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten“ im Parlament beraten. Bemerkenswert ist, dass damit Strukturen geschaffen wurden, die auch in der Weimarer Republik und bis weit in die zweite Nachkriegszeit erhalten blieben. Hierzu gehörte das System der lokalen Gesundheitskommissionen und die Schaffung des Kaiserlichen bzw. Reichsgesundheitsamts. Das Reichsseuchengesetz wurde in Westdeutschland erst 1961 durch das Bundesseuchengesetz und dieses 2001 durch das Infektionsschutzgesetz abgelöst.

Influenzapandemien im 20. Jahrhundert – und das lange Schweigen der Parlamente der Bonner Republik

Konnte nun also das Zeitalter der Seuchen überwunden und mit dem 20. Jahrhundert ein neues „Zeitalter der Immunität“ (Malte Thießen) erreicht werden? Der Übergang erwies sich als schwieriger und komplexer, wie sich zeigen sollte.

Immer wieder traten die als Seuchen bekannten Krankheiten auf, gegen die es jedoch nun in der Regel gute Impfstoffe und Medikamente gab. Die Ausbrüche der Pocken 1958 in Heidelberg, 1961 in Ansbach, 1962 in der Eifel, 1965 in Kulmbach und 1980 in Meschede im Sauerland sorgten für Aufsehen: „Plötzlich, über Nacht, rüttelte uns die Pockenkrankheit, die so oft Geschichte gemacht hat, aus unserer Sorglosigkeit auf und erinnerte uns an ihre mittelalterlichen Schrecken.“[16], schrieb etwa die ZEIT im November 1965. Überregionale Ausbrüche traten jedoch nicht mehr auf. Die auch im Rahmen der Corona-Krise bekannten Mittel fanden jeweils lokale Anwendung: Meldepflicht, Rückverfolgung der Infektionsketten, Quarantäne, Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen, der Einsatz von Schutzkleidung und die Einhaltung von Mindestabständen – bei den Pocken sind es 20 Meter.

Nicht zufällig wird in jüngster Zeit auch häufig an die so genannte „Spanische Grippe“ der Jahre 1918 bis 1920 erinnert, eine äußerst folgenreiche Influenza-Pandemie. Mal wird sie als „End- und Höhepunkt aller Seuchen des ‚langen 19. Jahrhunderts‘[17] vorgestellt. Mal gilt sie als Lehrbeispiel für die moderne Entschlüsselung einer Pandemie oder wird als „Mutter aller Pandemien“ bezeichnet.[18] Tatsächlich sind beide Sichtweisen stimmig, denn die Spanische Grippe markiert gleichsam den Übergang zu einem Zeitalter der wissenschaftlichen Virologie.

Im Deutschen Reichstag wie auch in der deutschen Öffentlichkeit fand die Pandemie jedoch keine explizite Erwähnung. Das Wort „Grippe“ tauchte nur am Rande und im Zusammenhang mit anderen Krankheiten als Folge des Krieges auf. Es kam zwar im Herbst 1918 zu erheblichen Einschränkungen des öffentlichen Lebens und zur Schließung von Schulen, Bergwerken und Fabriken, aber man überließ die Verantwortung für sämtliche Maßnahmen den lokalen Verwaltungen. Dieses Muster wiederholte sich auch bei weiteren „Grippewellen“ im gesamten 20. Jahrhundert, obwohl von den mehreren tausend (zumeist harmlosen oder sogar für das Immunsystem wichtigen) Viren ohne Zweifel die wiederkehrenden Grippeviren vom Typ „Influenza“ eine im Alltag präsente Krankheitsgefahr darstellen.

Die historischen Influenzaausbrüche des 20. Jahrhundert lassen virologisch ein klares Muster erkennen.[19] Immer, wenn ein neuartiges Virus auf eine unvorbereitete Bevölkerung traf, führte dies zu einer Ausbreitung des Infektionsgeschehens mit einer nennenswerten Anzahl von Todesopfern. Die so rekonstruierte Geschichte der Viren kann verkürzt und vereinfacht  in drei Kapiteln erzählt werden:

1. Die schon erwähnte, 1918 erstmals auftretende „Spanische Grippe“ forderte weltweit ca. 50 bis 100 Millionen Tote, etwa 420.000 davon in Deutschland. Das auslösende Virus, ein A(H1N1)-Influenzavirus, bzw. seine Mutationen, trat in den Folgejahren bis 1957 weiter auf, traf jedoch nun auf eine grundimmunisierte Bevölkerung und war deshalb immer weniger gefährlich.
2.  Im Winter 1957/1958 wurde es von einem neuen Influenzavirus vom Typ A(H2N2) abgelöst, das wiederum eine Pandemie auslöste: die so genannte „Asiatische Grippe“, der weltweit wohl über eine Million und in Deutschland etwa 30.000 Menschen zum Opfer fielen. Auch dieses Virus mutierte in den Folgejahren zum harmloseren Erkältungsvirus.
3. Mit der sogenannten Hongkong-Grippe trat von 1968 bis 1970 wiederum ein neuartiges Virus auf, dass als A(H3N2) klassifiziert wurde. Erneut waren weltweit über eine Million Tote zu beklagen, davon in Deutschland, wo die Welle 1969/1970 ankam, etwa 40.000.

Alle drei Pandemien, deren Struktur heute so klar erscheint, spielten während ihres Auftretens in Deutschland erstaunlicherweise weder in der öffentlichen Diskussion noch in der parlamentarischen Debatte eine besonders große Rolle.[20]

Als der Deutsche Bundestag im Februar 1958 über die damalige Grippewelle diskutierte, geschah dies, ohne die grassierende „Asiatische Grippe“ so zu benennen oder gar als Pandemie einzuordnen.[21] Vielmehr war die Grippe nur deshalb Thema, weil die FDP die von der Regierung Adenauer eingeführte „Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der Arbeiter im Krankheitsfalle“ kritisierte. Wolfgang Mischnick (FDP) meinte zu wissen, dass viel zu viele Arbeiter das Gesetz ausnützten und sich 14 Tage krankmeldeten, obwohl „verantwortungsbewußte Arbeitnehmer“ doch „mit der Grippe in 5, 6 Tagen fertig wurden.“[22] Für die Regierungsfraktion mahnte Stefan Dietrich, die Grippe ernst zu nehmen. Deutlicher formulierte dies der junge Hans-Jürgen Wischnewski (SPD): „Wir sollten uns alle darüber im klaren sein, daß niemand die Grippeepidemie verniedlichen kann. Sie ist gekommen wie ein Naturereignis. Wir haben auf Grund dieser Grippeepidemie allein im Lande Nordrhein-Westfalen mehr als 200 Tote gehabt; ein Beweis dafür, daß es sich wirklich um ein Naturereignis gehandelt hat.“[23]

Konsequenzen hatte dieses Wissen keine. Die fatalistische Einschätzung, es handele sich um ein Naturereignis, prägte nicht nur die parlamentarische Debatte. Auch in der Öffentlichkeit wurde die tödliche Bedrohung der Influenza hingenommen, wie Wilfried Witte, Malte Thießen und David Rengeling herausgearbeitet haben. Es wurde keine Meldepflicht eingeführt, keine Morbiditätsstatistik geführt, keine flächendeckende Schutzimpfung empfohlen, obwohl eine solche möglich gewesen wäre und beispielsweise in den USA Ende der 1960er Jahre vorbereitet wurde.[24]

Besorgte Anfragen aus der Bevölkerung wurden abgebügelt. Ab und zu wurde die Grippe in der Fragestunde des Bundestags Thema, wenn einzelne Abgeordnete wissen wollten, ob denn „keinerlei Möglichkeit einer vorbeugenden Gesundheitsfürsorge gegen derartig Grippewellen“[25] bestünde. Auf diese Frage antwortete im Februar 1968 der zuständige Staatssekretär, es gäbe „zur Zeit noch keine spezifische Vorbeugung. Vorerst bleibt aber daher als vorbeugende Gesundheitspflege nur eine Stärkung der körpereigenen Abwehrkräfte durch alles das, was man unter dem Begriff ‚gesunde Lebensführung‘ zusammenfaßt. […] Möglicherweise könnte man sich in sogenannten Grippezeiten auch durch das Tragen eines Mund-Nasenschutzes vor Ansteckung schützen. Solche Schutzmasken haben sich jedoch, wie ich betonen möchte, in Europa im Gegensatz zu fernöstlichen Ländern nicht einbürgern können.“[26]

Dass der heute so oft diskutierte Mund-Nasen-Schutz Erwähnung findet, ist bemerkenswert, denn dieses Wissen blieb folgenlos. Selbst das Personal in der Krankenbetreuung wurde nicht mit solchem Schutz ausgerüstet. Die Zustände in vielen Kliniken können mancherorts nur als verheerend eingestuft werden. Im Winter 1969/70 mussten Notbetten aufgestellt werden, lagen Erkrankte auf Fluren und in Badezimmern. In West-Berlin herrschte ein Bestattungsnotstand, weshalb Särge ausgelagert werden mussten.[27]

Die föderal verfasste parlamentarisch-demokratische Bundesrepublik war nicht vorbereitet auf das Auftreten einer – womöglich schlimmeren – Pandemie. Impulse aus dem parlamentarischen Raum oder Diskussionen, wie es sie im Reichstag des Kaiserreiches gegeben hatte, suchte man in der Bonner Republik vergeblich. Stattdessen zog die zentralistisch und diktatorisch organisierte DDR Lehren aus der Hongkong-Grippe.[28] Das SED-Regime war es, das mit wissenschaftlicher Expertise und großem finanziellen und logistischem Aufwand den ersten Pandemieplan der deutschen Geschichte erstellte und auf eine neue Grippepandemie vorbereitet war. Es tat dies mit der erklärten Absicht, sich in der ideologischen Auseinandersetzung mit der Bundesrepublik als überlegen gegenüber dem „bürgerlich parlamentarischen“ System zu erweisen.

Modernisierung der Infektionsschutzgesetze und Entwicklung von Pandemieplänen infolge von HIV/AIDS

In den 1980er Jahren erweckte eine andere ansteckende Krankheit, gegen die es kein Heilmittel und keine Impfung gab, Handlungsbedarf und führte zu Debatten in den Parlamenten der Welt, so auch im Deutschen Bundestag. Es war keine Influenzapandemie und auch keines der Coronaviren, sondern das Humane Immundefizienz-Virus (HIV), ein „komplexes Retrovirus“, das die Immunschwäche AIDS verursacht und dessen Verbreitung sich zu einer Pandemie entwickelte, der weltweit bisher etwa 39 Millionen Menschen zum Opfer fielen. Die große öffentliche Aufmerksamkeit spiegelt sich in der parlamentarischen Behandlung wider, deren ausführliche Darstellung an dieser Stelle zu weit führen würde. Verwiesen sei nur auf die „Enquete-Kommission Gefahren von AIDS und wirksame Wege zu ihrer Eindämmung“ des Deutschen Bundestags, die von 1987 bis 1990 tagte und auf den Untersuchungsausschuss „HIV-Infektionen durch Blut und Blutprodukte“ (1993-1994), der eingerichtet wurde, nachdem ein Skandal um durch HIV kontaminierte Blutspenden hohe Wellen schlug. Nach anfänglicher Unsicherheit über die Übertragungswege führte die parlamentarische Debatte dazu, dass die gesundheitliche Aufklärung verstärkt und eine zunehmende Forschungsaktivität stimuliert wurde. Es kam zu Veränderungen innerhalb der Behördenstruktur, insbesondere zur Abschaffung des Bundesgesundheitsamtes 1994, wodurch auch das Robert Koch-Institut (RKI) mit seiner explizit wissenschaftlichen Ausrichtung institutionell erhöht wurde.

Das Parlament fiel nun nicht mehr negativ durch Nichtstun auf, sondern nutzte alle Möglichkeiten des Gesetzgebungsverfahrens und der zur Verfügung stehenden Ressourcen von den Wissenschaftlichen Diensten bis zum internationalen Parlamentarieraustausch, um sich und das Land vorzubereiten. 1998 wurde ein Transfusionsgesetz verabschiedet. Weltweit modernisierten Staaten die Infektionsschutzgesetze (die Bundesrepublik 2001) und entwickelten Pandemiepläne.

Die Verzahnung der wissenschaftlichen Expertise wurde enger. Innerhalb der medizinischen Spitzenforschung sorgten wissenschaftliche Fortschritte (etwa bei der Entschlüsselung der Erreger), eine verbesserte weltweite Kommunikation und ein Generationen- und Paradigmenwechsel dafür, dass neu auftretende Viren schneller erkannt und auf eingespielten Informationskanälen Fachwissenschaftler, aber dann auch Ministerien und Parlamentarier informiert werden konnten.

Die Corona-Krise – eine demokratische Zumutung?

Seit der SARS-Pandemie 2002/2003, die eingegrenzt werden konnte und Deutschland nicht erreichte, sowie der MERS-Epidemie (seit 2012) auf der arabischen Halbinsel war klar, dass auch Coronaviren zu tödlichen Krankheitsverläufen führen können. Das RKI betrieb sofort eine Risikoanalyse, die unter der Überschrift „Pandemie durch Virus Modi-SARS“ zu einem Pandemieplan ausgearbeitet wurde, der sich fast wie eine Blaupause der heutigen Corona-Krise liest.[29]

Und tatsächlich trat 2019 in Wuhan mit SARS-CoV-2 ein neues Virus auf, das die Krankheit COVID-19 hervorruft und sich wegen seiner tückischen Eigenschaften vieler milder oder symptomfreier Fälle geradezu unauffällig weltweit verbreiten konnte und dennoch durch die auftretenden schweren Verläufe die Gesundheitssysteme zu überlasten drohte. Es bestand Handlungsbedarf, als die Pandemie Deutschland erreichte und es handelten – entsprechend der parlamentarisch festgelegten Kompetenzen – zunächst die Vertreter der Exekutive, wobei  die Kommunikation und die Absprachen zwischen den primär zuständigen Ländern und dem Bund in dieser Phase bemerkenswert waren.

Genauso bemerkenswert war die Rolle des Parlaments. Es gelang Bundestag und Bundesrat in kürzester Zeit, notwendige Gesetze zu beschließen und finanzielle Mittel freizugeben. Dabei wurde nicht die so genannte „Notstandsgesetzgebung“ aktiviert, die 1968 (ironischerweise während der Hongkong-Grippe-Pandemie) gegen den Widerstand protestierender Demonstranten auf den Straßen beschlossen worden war und bisher in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie angewendet werden musste. Insbesondere wurde das Notparlament, der „Gemeinsame Ausschuss“, nicht installiert. Das Parlament blieb „beschlussfähig auch in Zeiten der Pandemie“.[30] Stattdessen reichte der Verweis auf das Infektionsschutzgesetz aus, um die notwendigen weitreichende Maßnahmen zu begründen. Der Bundestag beschloss lediglich eine minimale und zeitlich befristete Änderung der Geschäftsordnung; ansonsten agierte das Parlament im Einvernehmen mit den Fraktionen, um eine Veränderung der Abläufe zu ermöglichen. Man habe sich „auf interfraktionelle Verfahren verständigt“, so Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble zu Beginn der Plenarsitzung vom 25. März 2020, „mit denen die Regeln des Parlamentarismus auch in dieser ungewöhnlichen Zeit gewahrt bleiben, und es wurde eine Reihe von Vorkehrungen zum Schutz vor Ansteckung getroffen, die ich Sie ausdrücklich und nachdrücklich auffordere zu befolgen – zu Ihrer eigenen Sicherheit und zum Schutz der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.“[31] Viel geschah nun ohne Präsenz im Plenarsaal, die Ausschüsse und Fraktionen arbeiteten jedoch (teilweise online) weiter. Parlamentarier berichteten von Arbeitstagen, die „arbeitsverdichteter“ seien als vor der Corona-Krise.[32]

In der öffentlichen Wahrnehmung schienen dagegen fast ausschließlich die Regierungen des Bundes und der Länder aktiv zu sein. Das Parlament hat sich gleichsam bewusst selbst zurückgenommen und auf die konkrete Sacharbeit konzentriert. Schäuble formulierte für das ganze Haus: „Wir stärken die Regierung darin, das Notwendige zu tun, und wir werden gemeinsam beweisen, dass die freiheitliche Demokratie mit ihren Regeln und Prinzipien und auch die föderale Ordnung unseres Staates der Tragweite dieser Krise gewachsen sind.“[33]

Ohne Zweifel ist es für eine abschließende historische Bewertung der Rolle des Parlaments in der laufenden COVID-19-Pandemie zu früh. Dennoch können aus dem hier Dargelegten einige strukturelle, methodische und grundsätzliche Aussagen zur Art der aktuellen Debatte getroffen werden, die durchaus zugleich den Charakter eines Kommentars haben:

• Es gelang – Stand heute – in Deutschland durch drastische Maßnahmen, die jedoch im internationalen Vergleich als mild eingestuft werden können, die Ausbreitung des Virus signifikant einzuschränken. Angela Merkel hat die Einschränkungen der individuellen Rechte als „demokratische Zumutung“ bezeichnet. 
• Es gilt, die Ausnahmesituation einer solchen Pandemie immer im Blick zu haben. Dass die Regelungen im oben beschriebenen Hegel‘schen Sinne zeitweilig und verhältnismäßig sein müssen, gilt es immer wieder zu überprüfen.
• Für die Erwägung des Zeitrahmens ist es erforderlich, den Verlauf der Pandemie zu beobachten und zu verstehen. Es wäre falsch, anzunehmen, dass die Pandemie durch einen politischen Beschluss für beendet erklärt werden kann. Vergangene Pandemien zeigen die Gefahr des Wiederaufflammen von Infektionsherden.
• Gleichwohl kann und muss die Politik bei niedrigen Fallzahlen diskutieren, welches Risiko eingegangen werden kann, um schrittweise aus der Krise herauszufinden. Dass dieser Weg sogar schwieriger zu sein scheint als die mutigen Schritte zu Beginn der Pandemie, ist von Wolfgang Schäuble schon frühzeitig – übrigens unter Hinweis auf Tocqueville – formuliert worden.[34]
• Der Ort, an dem der Weg aus der Pandemie und die anschließende Neuaufstellung diskutiert und entsprechende Beschlüsse gefasst werden, muss das Parlament sein, bzw. werden. Der Erlass von Verordnungen muss parlamentarisch kontrolliert und mehr und mehr durch den Gesetzgebungsprozess abgelöst werden.
• Hieraus folgt zwingend, dass alle Regelungen aus der Zeit der Ausnahmesituation zurückgenommen werden müssen – vollständig wohl allerdings erst nach dem Ende der Pandemie.
• Es war und ist nicht zu erwarten, dass das Grundgesetz, ein gesellschaftliches „Funktionssystem“ oder das Parlament nachhaltig geschädigt aus der Krise hervorgehen wird. Einer solchen Vorstellung fehlt die internationale und historische (d.h. die über die enge bundesdeutsche „immunisierte“ Sicht hinausgehende) Perspektive. Sie unterschätzt den Parlamentarismus, der sich eben nicht als schwaches System gezeigt hat, sondern als stark, aktiv und flexibel.
• Das parlamentarische System hat – Stand heute – den Stresstest bestanden. Es ist funktionsfähig geblieben, hat erstaunlich schnell reagiert und somit die Feuerprobe bestanden.

Tobias Kaiser ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter der Kommission für Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien e.V.,  Berlin, und Privatdozent am Historischen Institut der Friedrich-Schiller-Universität Jena.

Anmerkungen:

[1] Vgl. die Zusammenstellung auf den Internetseiten der Interparlamentarischen Union, https://www.ipu.org/country-compilation-parliamentary-responses-pandemic .

[2] Vgl. https://www.theguardian.com/politics/video/2020/apr/21/even-ive-moved-on-from-1349-jacob-rees-mogg-opens-landmark-hybrid-commons-debate-video , dort auch ein Video. Vgl. auch Jacob Rees-Mogg: Our virtual Parliament won't be perfect, but it will preserve the Commons' vital essence, https://www.telegraph.co.uk/politics/2020/04/20/virtual-parliament-wont-perfect-will-preserve-commons-vital/.

[3] Vgl. https://www.handelsblatt.com/politik/international/covid-19-coronaheld-geizhals-oder-der-neue-leichtsinnige-so-blickt-die-welt-auf-deutschland/25771678.html.

[4] Flugblatt/Zeitung „DER WIDERSTAND (Demokratischer Widerstand) — Stimme der parteiunabhängigen liberalen Opposition […]“, hrsg. von Anselm Lenz u.a., 17. 4. 2020, S. 1.

[5] Der AfD-Bundestagsabgeordnete Hansjörg Müller führte am 9. 5. 2020 am Rande einer Demonstration „Nicht ohne uns“ in Berlin aus, man müsse „die Grundrechte verteidigen gegen das Merkel-Regime und die Vollendung des totalitären Staatswesens auf den traurigen Resten unseres Grundgesetzes, wobei man diesen Corona-Hype mißbraucht.“

[6] So der Potsdamer Zeithistoriker René Schlott: https://www.spiegel.de/politik/deutschland/corona-krise-in-deutschland-ein-zweiter-shutdown-ist-unmoeglich-a-9765b8cb-af58-46cc-a2c3-36d2a573c312 . Schlott hält an anderer Stelle die Einführung eines Runden Tisches für wünschenswert, womit er – auch wenn er gegenteilige Intentionen haben mag – das parlamentarische System offenkundig als defizitär markiert: https://www.geistes-und-sozialwissenschaften-bmbf.de/de/Interview-mit-Dr-Rene-Schlott-1991.html.

[7] Der Philosoph und Hegelbiograf Klaus Vieweg stellt dies sehr deutlich heraus und kommentiert daraufhin in einem Interview am 4. 4. 2020 im Deutschlandfunk die Corona-Krise mit klaren Worten. https://www.deutschlandfunkkultur.de/mit-hegel-durch-die-coronakrise-freiheit-heisst-nicht-dass.1008.de.html?dram:article_id=474037 .

[8] Vgl. Herman van Erp: Das Problem der politischen Repräsentation bei Kant, Hegel und Marx, in: Philosophisches Jahrbuch 101 (1994), S. 165-175.

[9] Vgl. Marie-Luise Recker/Andreas Schulz (Hrsg.): Parlamentarismuskritik und Antiparlamentarismus in Europa, Düsseldorf 2018.

[10] Manfred Vasold, https://www.zeit.de/1996/46/Das_grosse_Sterben_hinter_der_Front/komplettansicht .

[11] Alois Unterkircher, http://www.dmm-ingolstadt.de/covid-19-history/quarantaene-i.html .

[12] Vgl. ausführlich Bärbel-Jutta Hess: Seuchengesetzgebung in den deutschen Staaten und im Kaiserreich vom ausgehenden 18. Jahrhundert bis zum Reichsseuchengesetz 1900, Diss. Heidelberg 2009.

[13] August Reichensperger, Deutscher Reichstag, 18. 2. 1874, Sten. Ber. 1 (1874), S. 106, 110.

[14] Malte Thießen: Immunisierte Gesellschaft. Impfen in Deutschland im 19. und 20. Jahrhundert, Göttingen 2017, S. 23.

[15] Ebd., S. 24.

[16] https://www.zeit.de/1965/47/pest-und-pocken-versteckte-gefahren/komplettansicht.

[17] Jürgen Osterhammel: Die Verwandlung der Welt. Eine Geschichte des 19. Jahrhunderts, München⁶ 2011, S. 268–294.

[18] Zu den Deutungen konzise Wilfried Witte: Bedrohungsszenario. Historische Deutungen der Spanischen Grippe im 20. Jahrhundert, in: Malte Thießen (Hrsg.): Infiziertes Europa. Seuchen im langen 20. Jahrhundert, München 2014, S. 186‑205.

[19] So auch Christian Drosten im Podcast am 19. 5. 2020, https://www.ndr.de/nachrichten/info/42-Bei-der-Schweinegrippe-kam-alles-anders,audio684806.html. Vgl. auch Wilfried Witte: Epidemien und Pandemien, in: Walter Haas (Hrsg.): Influenza. Prävention, Diagnostik, Therapie und öffentliche Gesundheit, München 2009, S. 1-21.

[20] Vgl. David Rengeling: Vom geduldigen Ausharren zur allumfassenden Prävention. Grippe-Pandemien im Spiegel von Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit, Baden-Baden 2017.

[21] Vgl. Wilfried Witte: Pandemie ohne Drama. Die Grippeschutzimpfung zur Zeit der Asiatischen Grippe, in: Medizinhistorisches Journal 48 (2013), S. 34‑66.

[22] Deutscher Bundestag, 14. 2. 1958, Sten. Ber. S. 544.

[23] Ebd., S. 549.

[24] Zur „Vorreiterrolle“ der USA vgl. Rengeling: Ausharren (wie Anm. 20), S. 258-281.

[25] Wolfgang Ruschke (FDP), Deutscher Bundestag, 13. 2. 1968, Sten. Ber. S. 7935.

[26] Staatsekretär Ludwig von Manger-Koenig (SPD), ebd.

[27] Vgl. https://www.merkur.de/welt/corona-deutschland-hongkong-grippe-pandemie-epidemie-tote-zr-13699108.html oder https://www.spiegel.de/geschichte/pandemien-als-die-grippe-im-nachkriegsdeutschland-wuetete-a-00000000-0002-0001-0000-000170518603.

[28] Vgl. Rengeling: Ausharren (wie Anm.20), S. 220-234; Wilfried Witte: Die Grippepandemie 1968‑1970. Strategien der Krisenbewältigung im getrennten Deutschland – „Wodka und Himbeertee“, in: Deutsche Medizinische Wochenschrift 136 (2011), S. 2664‑2668. Vgl. auch https://www.berliner-zeitung.de/zeitenwende/warum-die-ddr-lange-vor-der-bundesrepublik-und-der-who-einen-pandemieplan-hatte-li.81307.

[29] Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, Drucksache 17/12051 vom 3. 1. 2013, hier vor allem S. 5f. und 55‑87.

[30] Helmut Stoltenberg: Beschlussfähig auch in Zeiten der Pandemie, https://www.das-parlament.de/2020/14_15/innenpolitik/689606-689606. Vgl. auch Johannes Leithäuser/Eckart Lohse: Mehrheitsfindung unter schwierigen Umständen. Wie der Bundestag trotz Corona handlungsfähig bleibt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13. 3. 2020, S. 2; Gudula Geuther: Deutscher Bundestag – Schwierige Selbstbehauptung in Coronazeiten, https://www.deutschlandfunk.de/deutscher-bundestag-schwierige-selbstbehauptung-in.724.de.html?dram:article_id=476166; Deutscher Bundestag. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 084/20 „Virtuelles Parlament Verfassungsrechtliche Bewertung und mögliche Grundgesetzänderung“ vom 31. 3. 2020; Marc Lechleitner: Parlament und Pandemie (Landtag Brandenburg, Parlamentarischer Beratungsdienst), https://www.ssoar.info/ssoar/handle/document/67006.

[31] Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble, Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 154. Sitzung. Berlin, Mittwoch, den 25. 3. 2020, S. 19117.

[32] „Wir sind alle komplett umgestiegen auf Telefonkonferenzen, Videokonferenzen, wir tauschen uns sehr intensiv aus. Manchmal ist es sogar arbeitsverdichteter als an Tagen vor Corona“, so Britta Haßelmann (Bündnis 90/Die Grünen), in: https://www.deutschlandfunk.de/deutscher-bundestag-schwierige-selbstbehauptung-in.724.de.html?dram:article_id=476166 .

[33] Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble, Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 154. Sitzung. Berlin, Mittwoch, den 25. 3. 2020, S. 19117.

[34] https://www.tagesspiegel.de/politik/bundestagspraesident-zur-corona-krise-schaeuble-will-dem-schutz-des-lebens-nicht-alles-unterordnen/25770466.html .