Deutschland war für die Corona-Pandemie nicht gut gerüstet. Größere Erfahrungen mit weltweit lebensdrohenden Seuchen hatten die Bundesrepublik und ihre Bevölkerung nicht gemacht. Entsprechend lückenhaft waren zunächst Planung, Know-how und Ausstattung mit Mitteln zur Bekämpfung des Coronavirus – gleichviel ob es sich um Schutzmasken handelte, um Intensivbetten für schwere COVID-19-Erkrankungen oder um geschultes Personal. Zudem gleicht das Kompetenz- und Entscheidungsgefüge beim Infektionsschutz einem Flickenteppich: Der Bund trägt den Großteil der politischen Verantwortung, doch ihm fehlen verfassungsrechtlich abgesicherte Zuständigkeiten. Die haben die Länder, doch ihre finanziellen Möglichkeiten sind knapp und ihre Abstimmung untereinander ist zeitaufwendig und innovationsträge. Die konkrete Durchführung und Überwachung der Maßnahmen wiederum obliegt den Gemeinden und den rund 400 Gesundheitsämtern im Land.
Obwohl Deutschland auf die Corona-Krise nicht gut vorbereitet war, bekämpften Bund und Länder die Corona-Pandemie alsbald mit Nachdruck. Dabei übertrafen sie etliche Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) – anfangs mehr, später weniger. Heute – im März 2021[1] – liegt Deutschland im Mittelfeld der EU- und OECD-Mitgliedstaaten – gemessen an der Zahl Corona-Infektionen und -Todesfälle jeweils pro 100.000 Einwohner.[2]
Die Corona-Bekämpfung hierzulande wirft Fragen auf: Welche Wege ging Deutschland bei der Bekämpfung der COVID-19-Pandemie? Welche Rolle spielte hierbei der deutsche Sozialstaat? Wie wirkten andere Eigenheiten der föderalen Demokratie – wie die enge Verflechtung von Bund und Ländern und die Konflikte zwischen ihnen? Welche Bedeutung hatte die Gesundheitspolitik der EU? Von diesen Fragen handelt der vorliegende Beitrag.
I. Schritte zur Bekämpfung der Corona-Pandemie
Am 27. Januar 2020 wurde in Deutschland das erstmals in China aufgetretene Coronavirus SARS-CoV2 nachgewiesen. Das war drei Tage, bevor die WHO (World Health Organization) am 30. Januar 2020 den internationalen Gesundheitsnotstand ausrief. Diese Notstandserklärung fand in Deutschland noch wenig Widerhall. Die deutsche Politik reagierte zunächst nur punktuell. Sie beschloss Sonderregelungen für Einreisen aus China, richtete einen Krisenstab unter der Leitung des Bundesgesundheits- und des Bundesinnenministeriums ein und begnügte sich noch mit „aufmerksame[r] Gelassenheit“, so die Worte des Bundesministers für Gesundheit, Jens Spahn.[3]
Der erste Lockdown
Doch alsbald spitzte sich die Corona-Krise zu. Rasch zunehmende Infektions- und Todesfallzahlen in Nachbarstaaten – namentlich Italien – alarmierten die Bevölkerung und die Politik hierzulande. Ein Übriges tat die WHO, die am 11. März 2020 Corona zur weltweiten Pandemie erklärte. Nun beschleunigten sich die Bestrebungen von Bund und Ländern, der Situation Herr zu werden. Erhebliche Eingriffe in Grund- und Teilhaberechte der Bürger waren das Gebot der Stunde. Die Regierungen in Bund und Ländern schlossen die Schulen und die Kindertagesstätten. Reisebegrenzungen, verstärkte Grenzkontrollen und Grenzschließungen zwischen Deutschland und seinen Nachbarstaaten durchkreuzten die bis dahin praktizierte Freizügigkeit des grenzüberschreitenden Personen- und teilweise auch des Güterverkehrs. Nach schwierigen Verhandlungen einigten sich die Regierungschefs von Bund und Ländern am 16. März 2020 auf einen Lockdown. Sie verordneten massive Kontaktbeschränkungen und Veranstaltungsverbote im öffentlichen und privaten Bereich. Schulen und Kindertagesstätten wurden geschlossen, ebenso Hotels und Restaurants, Einrichtungen des kulturellen Lebens und Vergnügungsstätten aller Art sowie Teile des Einzelhandels. Auch Zusammenkünfte in Kirchen, Moscheen, Synagogen und die Zusammenkünfte anderer Glaubensgemeinschaften wurden untersagt. Sportveranstaltungen wurden verboten oder fanden ohne Publikum statt. Weitere Maßnahmen schränkten die Bewegungs- und Versammlungsfreiheit der Bürger ein. Hinzu kamen amtliche Warnungen vor Reisen ins Ausland.
Am Abend des 18. März 2020 richtete sich Bundeskanzlerin Angela Merkel in einer Fernsehansprache an ein rund 18 Millionen Zuschauer umfassendes Publikum.[4] Eindringlich warb die Kanzlerin für das Herunterfahren des öffentlichen Lebens – das sei unabdingbar zur Bekämpfung der Pandemie. Der dramatische Appell dieser Ansprache verstärkte in der Öffentlichkeit den Eindruck einer schweren Krise, den die intensive Corona-Berichterstattung in den Massenmedien schon nahegelegt hatte.
Der Lockdown vom März 2020 wog schwer. Die Schulschließungen trafen rund elf Millionen Schüler und ihre Familienangehörigen, von denen viele durch ihren Beruf anderweitig gebunden waren. Und Schließungen von Restaurants und Hotels sowie von kulturellen Einrichtungen bedrohten die Existenz vieler Betriebe und mehrerer Millionen Erwerbstätiger. Insgesamt war eine beträchtliche Schrumpfung der Wirtschaft zu erwarten – sie belief sich 2020 schließlich auf -5,1 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Die Schrumpfung ergab sich aus behördlichen Einschränkungen, Zurückhaltung von Unternehmen und Haushalten aus Furcht vor weiterem Wirtschaftseinbruch, Betriebsschließungen und Entlassungen von Arbeitnehmern, sofern Gegenmaßnahmen ausblieben. Dies war allerdings nicht der Fall, wie weiter unten berichtet wird.
Die Corona-Krise ab Herbst 2020
Zunächst sanken die Infektionszahlen. Die Zahl der neu gemeldeten Infektionsfälle in den vergangenen sieben Tagen sank von knapp 35.000 Anfang April auf unter 5.000 im Sommer 2020. Doch seit Oktober stieg diese Zahl wieder stark an. Die Zahl der Corona-Intensivpatienten nahm ebenfalls steil zu. Besonders alarmierend war die Zahl der gemeldeten COVID-19-Todesfälle. Gemessen an ihrem 7-Tage-Durchschnitt betrug sie Mitte April 2020 knapp über 200, fiel bis in den September auf niedrige Werte und erreichte Ende Januar 2021 die Zahl 843.[5]
Die steigenden Infektions- und Mortalitätszahlen beantworteten die Regierungschefs von Bund und Ländern erneut mit erheblichen Einschränkungen. Zunächst geschah dies für den Zeitraum vom 2. November bis 30. November 2020, später auch für die folgenden Monate. In ihrer Regierungserklärung zum Lockdown im November warb die Bundeskanzlerin für die „weitreichende(n) Kontaktreduzierungen“, die sich „vor allen Dingen auf private Kontakte“[6] bezögen. Das war eine diplomatische Umschreibung von Beschränkungen, die vor allem den privaten Bereich und Branchen wie die Gastronomie, Hotels und den Tourismus betrafen, den Großteil der Wirtschaft aber aussparten. Als Grundsatz galt – wie zuvor und danach: Deutschlands ökonomische Basis sollte weitestmöglich geschützt werden.
Der Lockdown vom November 2020 war milder als der vom März 2020. Er ließ unter anderem die Schulen und Kindertagesstätten offen und sparte den Handel außerhalb des Freizeitbereichs aus. Zudem wurden erneut viele Betroffene finanziell entschädigt – beispielsweise durch das Versprechen, 75 Prozent des Umsatzes vom letztjährigen November zu vergüten.
Ob die Maßnahmen zur Corona-Bekämpfung jedoch „geeignet, erforderlich und verhältnismäßig“ waren, so die Worte der Bundeskanzlerin in ihrer Regierungserklärung vom 29. Oktober 2020[7], war strittig. Heftige Kritik kam von der Opposition im Deutschen Bundestag. Christian Lindner (FDP) beispielsweise bescheinigte Bund und Ländern ein „aktionistisches Krisenmanagement“[8] anstelle einer nachhaltigen Strategie und beklagte, Beratung und Beschlussfassung seien am Bundestag vorbeigegangen. Der Bundestag könne die Corona-Politik nur nachträglich kommentieren. Noch härter kritisierte Alexander Gauland (AfD) den Kurs von Bund und Ländern als „Coronadiktatur auf Widerruf“[9].
Alsbald wurde eine intensivere Corona-Bekämpfung unabweisbar, weil die Zahl der Neuinfektionen und Todesfälle weiter zunahm. Bund und Länder reagierten erneut mit Beschränkungen. Vom 16. Dezember 2020 bis zunächst zum 10. Januar 2021 verschärften sie den Lockdown: Schließung des Einzelhandels (bis auf Güter des Alltagsbedarf), von Schulen (oder Aussetzung der Präsenzpflicht) und Kindertagesstätten (bis auf Notversorgungsfälle) sowie Ausgangseinschränkungen von fünf bis 20 Uhr und Ausgangssperren von 20 bis fünf Uhr (bis auf Notfälle) kamen nun zum Zuge. Wie zuvor stellte der Bund finanzielle Entschädigungen der Betroffenen in Milliardenhöhe in Aussicht.
Wer hoffte, die Einschränkungen würden am 11. Januar 2021 wieder gelockert, wurde allerdings enttäuscht. Weiterhin hohe Infektionszahlen ließen Bund und Länder den Lockdown beibehalten und teilweise verstärken. Das geschah zunächst mit neuen Auflagen bis zum 14. Februar 2021. Sie sahen die Ausweitung der Maskenpflicht vor. Ferner blieben der Einzelhandel, Schulen und Kitas weitgehend geschlossen. Überdies wurden die Arbeitgeber verpflichtet, bis Mitte März 2021, soweit machbar, ihren Beschäftigten das Arbeiten im Homeoffice zu ermöglichen. Erneut wurden finanzielle Hilfen für vom Lockdown geschädigte Betriebe vereinbart. Und um Schaden durch die Ausbreitung von mutierten Coronaviren abzuwehren, wurde der Lockdown am 10. Februar 2021 im Wesentlichen bis in den März 2021 verlängert. Das schloss wenige Milderungen nicht aus: Die Schließung oder Öffnung von Schulen und Kitas blieb den Ländern überlassen. Ferner durften die Friseurläden ab 1. März 2021 wieder öffnen. Und ab einer Rate („Inzidenz“) von 35 Infektionen im 7-Tages-Durchschnitt pro 100.000 Einwohner wurde eine allmähliche Lockerung der Restriktionen in Aussicht gestellt. So lauteten die Beschlüsse vom Februar 2021. Doch bei der Inzidenz von 35 blieb es nicht allzu lange, wie die weiter unten benannten Beschlüsse vom 3. März 2021 zeigen.
Die Halbwertzeit der 35er Inzidenz war kurz, weil die Willensbildung und Beschlussfassung zur Corona-Bekämpfung für Bundesregierung und Ministerpräsidenten schwieriger und strittiger geworden war. Die schon fast ein Jahr währende Pandemie-Bekämpfung bürdete der Politik und der Bevölkerung hohe Lasten auf. Der Wunsch, die Beschränkungen infolge der Corona-Krise baldmöglichst zu lockern, wurde stärker. Mehr noch: Die Zahl der Befürworter harter Beschränkungen nahm ab. Zudem wurde der Ton der politischen Auseinandersetzungen anlässlich der 2021 anstehenden fünf Landtagswahlen und der Bundestagswahl im September schärfer. Hierdurch wurden Beratungen und Entscheidungen viel schwieriger als 2020. Und mehr und mehr geriet die Corona-Politik von Bund und Ländern unter Rechtfertigungszwang: Die erhoffte Entlastung durch Testen und Impfung ließ auf sich warten – aus Gründen, die weiter unten zur Sprache kommen.
Unter diesen Rahmenbedingungen berieten die Regierungschefs von Bund und Ländern das weitere Vorgehen. Nach längeren Verhandlungen und mitunter heftigem Streit beschlossen sie am 3. März 2021 ein mehrstufiges Maßnahmenbündel. Es sah fünf Öffnungsschritte vor. Die von den Ländern zu regelnde Öffnung von Schulen und Kindergärten zählte dazu. Sodann ging es um die Öffnung von Einzelhandel, Museen und Zoos (jeweils gestuft nach einer Inzidenz unter 50 bzw. von 50 bis 100), und – ebenfalls gestuft nach Inzidenz – gegen Ende des Monats die Öffnung von Außengastronomie, Theatern, Kinos sowie Konzert- und Opernhäusern. Freizeitveranstaltungen im Außenbereich und Sport sollten frühestens in der ersten Aprilwoche ermöglicht werden. Über die Öffnung der Gastronomie, der Hotels und des Reiseverkehrs sollte die Ministerpräsidentenkonferenz am 22. März 2021 beraten und entscheiden. Ferner wurde eine „Notfall-Bremse“ vereinbart, für die dem Vernehmen nach die auch in dieser Entscheidungsrunde „sehr strenge“[10] Bundeskanzlerin Merkel warb. Die „Notfall-Bremse“ sieht die Rücknahme von größeren Öffnungsbeschlüssen vor, wenn die Inzidenz über 100 steigt.[11]
II. Bund, Länder und Parteien bei der Corona-Bekämpfung
Spannungen durchzogen die Corona-Politik von Bund und Ländern von Anfang an. Eine Konfliktlinie trennte die Kanzlerin und die Leitung des Bundeskanzleramts, die für eine härtere Pandemie-Bekämpfung warben, und die Mehrheit der Länder, die differenziertere, regional angepasste, möglichst weichere Eingriffe bevorzugten. Ein zweiter Konflikt verlief zwischen Ländern mit hohen Corona-Todesfällen jeweils pro 100.000 Einwohner – wie Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Brandenburg – und Bundesländern mit niedrigen Zahlen wie Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein.[12] Drittens kam eine parteipolitische Konfliktfront hinzu. Bei ihr dominierte zunächst die Frage, wer in der CDU der Parteivorsitzende und wer ihr Kanzlerkandidat im Bundestagswahlkampf 2021 würde. Hier standen zwei Ministerpräsidenten im Mittelpunkt: Armin Laschet, der Ministerpräsident Nordrhein-Westfalens, der im Januar 2021 zum Vorsitzenden der CDU gewählt wurde, und Bayerns Regierungschef Markus Söder.
2021 kamen zwei weitere Konflikte hinzu. Das „Superwahljahr“ 2021 – mit mehreren Landtagswahlen und der Bundestagswahl – erhöhte die Spannungen zwischen den Parteien. Hinzu kam ein neuer Konflikt, der den Bund von den Ländern und den Kommunen trennt. Der Bund beschaffte den Impfstoff, den die für Organisation und Vollzug der Impfung zuständigen Länder und Kommunen benötigten, verspätet, stockend und bislang in viel zu geringen Mengen. Der internationale Vergleich der vollständig geimpften Bevölkerungsanteile spiegelt Deutschlands Impf-Schwäche wider: Dieser Anteil liegt hierzulande mit 3,14 Prozent auf dem 25. Platz von 115 untersuchten Ländern – weit hinter Israel (44,35 Prozent) und den USA (9,92 Prozent).[13]
Die politische Regulierung der Corona-Krise ließ den unterschiedlichen Vorlieben von Bund und Ländern Spielraum. Das ist als Stärke des deutschen Föderalismus zu verbuchen. Die Exekutive von Bund und Ländern erreichte in ihrer Corona-Bekämpfung „die notwendige Koordination der dezentralen Entscheidungen in einem Verfahren (…), das keinen Konsenszwang erzeugte, dezentrale Variation und ständige Revision der Politik ermöglichte, und zugleich die Parteien einschloss, parlamentarisch kontrollierbar blieb und für die Öffentlichkeit transparent ablief“. So urteilte ein Fachmann der Föderalismusforschung.[14] Bund und Länder konnten sich auf diese Weise zügig einigen und damit die ansonsten typische schwerfällige Konsensbildung im deutschen Föderalismus vermeiden.
Später änderte sich die Federführung zwischen Bund und Ländern. Nachdem die Bundeskanzlerin und das Bundeskanzleramt zwischenzeitlich die Führung in der Koordination von Bund und Ländern angestrebt hatten und dafür massiv kritisiert wurden, setzten die Länder gegen Ende November 2020 wieder auf das klassische Procedere der Ministerpräsidentenkonferenz.[15] Diesem Procedere zufolge entwickeln die Länder unter Führung des Vorsitzlandes der Ministerpräsidentenkonferenz – mittlerweile war Berlin zuständig, zuvor Bayern – einen gemeinsamen Vorschlag, den sie zur Abstimmung der Bundeskanzlerin vorlegen.
Mit ihren Verfahren konnte die Politik in der Corona-Bekämpfung zugleich bundesweit regulieren und den Ländern Spielraum bei Beschränkungen und Verboten wie auch bei Lockerungen belassen. Das regelungsbedürftige Problem – die Corona-Bekämpfung – konnte hier durch ein Mehr oder Weniger an staatlichen Maßnahmen bewältigt werden:[16] Die Länder konnten beispielsweise die Maskenpflicht enger oder lockerer auslegen, Schulen und Kindergärten früher wieder öffnen oder später, oder Kontaktsperren und Abstand strikter regeln oder lockerer. Diese Flexibilität erlaubte Handlungsfähigkeit, ließ Raum für regionale Unterschiede und förderte die Akzeptanz der Maßnahmen in den Ländern.
III. Krisenbekämpfung durch Sozialstaat, Wirtschafts- und Finanzpolitik
Ohne massiven Ausgleich der schweren Lasten der Corona-Bekämpfung wäre Deutschlands Politik, Wirtschaft und Gesellschaft in große Not geraten. Die Politik reagierte jedoch in großem Stil. Mit der Corona-bedingten Wirtschaftskrise schlug die Stunde des Sozialstaats. Ihn unterstützten Regierung und Opposition in vollem Umfang – ein fundamentaler Unterschied zu den frühen 1930er Jahren, in denen die Wirtschaftskrise durch drakonisches Sparen bekämpft werden sollte. In der Corona-Bekämpfung hingegen wurde der Sozialstaat zum automatischen Konjunkturstabilisator. Allein sein Sozialbudget – 2020 mehr als 1.000 Milliarden Euro – hielt eine gewaltige gesamtwirtschaftliche Nachfrage aufrecht. 35 Prozent davon entfielen auf die Gesundheitsausgaben, die einen beträchtlichen Teil der Corona-Bekämpfung finanzierten.
Zur Krisenbekämpfung durch den Sozialstaat gehörte die Kurzarbeit. Das Kurzarbeitergeld wurde zügig aufgestockt und verlängert. Es kam bis zu sechs Millionen Arbeitnehmern zugute[17] – ein Rekordwert in der Geschichte des Landes. Außerdem erleichterte der Gesetzgeber den Zugang zur Grundsicherung. Geldzuwendungen kamen obendrauf – für Familien, für Kinder, die Grundsicherung und für Kultur- und Veranstaltungsschaffende.
Zum Krisenmanagement trugen die Wirtschafts- und die Finanzpolitik ebenfalls in großem Umfang bei – mit Konjunkturprogrammen, finanziellen Zuschüssen an Unternehmen und Selbständige, Bürgschaften, Krediten, Kurzarbeitergeld, Familienunterstützung, Geldleistungen für verschiedene Gruppen, Mehrwertsteuersenkung für Gastronomen und steuerlichen Entlastungen. Diese Maßnahmen erhöhten die Staatsverschuldung weit über die 2019 erreichten 60 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Obendrein kam Deutschlands Beitrag zu dem hauptsächlich auf der Vergabe von Krediten basierenden 540 Milliarden Euro umfassenden EU-Stabilitätspaket und dem 750 Milliarden Euro schweren schuldenfinanzierten Hilfsprogramm der EU zum Ausgleich Corona-bedingter Schäden. Der erneute Einstieg in die Verschuldung beendete den als „Schwarze Null“ bezeichneten ausgeglichenen Haushalt des Bundes, das Gütezeichen der deutschen Finanzpolitik seit 2014.
IV. Gesundheitspolitik der Europäischen Union
Inwieweit war die Europäische Union (EU) an der Bekämpfung der Corona-Pandemie in Deutschland beteiligt? Wer einen „Europäischen Sozialstaat“ erhofft, wird enttäuscht sein. Das europäische Vertragsrecht hatte ursprünglich die Gesundheitspolitik ausgeklammert. Es sieht erst seit dem Maastrichter Vertrag (1992) bruchstückhafte gesundheitspolitische Kompetenzen der EU vor. Diese beschränken die EU jedoch im Wesentlichen auf die Mitgliedstaaten ergänzende gesundheitspolitische Funktionen. Dabei soll die EU die Prinzipien Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und begrenzte Einzelermächtigung einhalten. Insgesamt ticken die Uhren der Gesundheitspolitik in den Mitgliedstaaten. Sie verantworten die Organisation, die Finanzierung, die Verwaltung des Gesundheitswesens, die medizinische Versorgung und die Art und Höhe der gesundheitspolitischen Dienstleistungen. Vom Gefälle zwischen hauptzuständiger nationalstaatlicher und bruchstückhafter europäischer Gesundheitspolitik zeugen die Etatzahlen: Gegenüber den viele Milliarden schweren Gesundheitsetats – allein in Deutschland betragen sie jährlich mehr als 350 Milliarden Euro[18] – verblassen die Finanzaufwendungen der EU. Das dritte EU-Gesundheitsprogramm sah für 2014 bis 2020 gerade einmal 450 Millionen Euro vor.
Die EU kann sich jedoch auf zwischenstaatliche Absprachen und andere gesundheitspolitische Wegzeichen berufen.[19] Zudem strebt sie seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie nach weiterer Aufwertung ihrer Gesundheitspolitik. Unterstützung bekam sie von der Bundesregierung, die für Deutschland im zweiten Halbjahr 2020 die EU-Ratspräsidentschaft führte. Besondere Aufwertung erfuhr die EU in der Regulierung und Beschaffung von Impfstoff gegen das Coronavirus. Da war zum einen der Beschluss, die Zulassung der mittlerweile verfügbaren Impfstoffe und ihre Freigabe der European Medicine Agency (EMA) und nachfolgend der Europäischen Kommission zu überlassen. Das bedeutete Verzicht auf eine nationalstaatliche Notzulassung wie in den USA, in Großbritannien und in Israel, die im Unterschied zur EU ausreichend Impfstoff einkauften und früher mit dem Impfen begannen. In der EU wurde ab 27. Dezember 2020 geimpft, aber in gemächlichem Tempo, in den USA, Großbritannien und Israel schon vorher und seither viel schneller als in der europäischen Staatengemeinschaft.
Hinzu kam im Juni 2020 die Entscheidung der Bundesregierung und anderer großer EU-Staaten, die Beschaffung der Impfstoffe gegen das Coronavirus und ihre Aufteilung an die Europäische Kommission zu delegieren. Die Bundesregierung war – bestärkt durch ihre EU-Ratspräsidentschaft – auf besondere Europafreundlichkeit bedacht. Ein „Impfnationalismus“ sollte unbedingt vermieden werden. Doch die Delegation an die Kommission hatte, was angesichts der Eigenheiten der EU-Politik zu erwarten war, schwere Nebenwirkungen. Die Europäische Kommission handelte bei der Impfstoffbestellung schwerfällig und zögerlich – nicht zuletzt aufgrund ihrer komplexen Organisation und des vielstimmigen Chors aller Mitwirkenden –, bestellte zu geringe Mengen und ließ Deutschland spät und mengenmäßig bis heute unzureichende Lieferungen zukommen.
Das entfachte in Deutschland einen heftigen Streit, der nunmehr auch von den herannahenden Wahlkämpfen gezeichnet war. In ihm wurden die Bundeskanzlerin und vor allem der Bundesgesundheitsminister Jens Spahn attackiert – sowohl aus Kreisen der Opposition als auch von der an der Bundesregierung beteiligten SPD. Der Konflikt warf zugleich eine grundsätzlichere Frage auf. Welcher Weg ist sachgerechter: die europäische Gemeinschaftslösung, die ein suboptimales Ergebnis hervorbrachte, oder die nationalstaatliche Impfstoffbestellung und Notzulassung wie in den USA, Großbritannien und Israel, die ausreichend Impfstoff erwarben und früher und schneller impften als in der EU?
V. Zustimmung, Ablehnung und offene Fragen
Die Corona-bedingten Eingriffe in die Lebensführung der Bürger riefen ein gespaltenes Echo hervor – Zustimmung und Widerspruch. Einen Vorgeschmack gab das Feuilleton der Süddeutschen Zeitung am 17. März 2020, einen Tag nach der ersten Lockdown-Ankündigung.[20] Der Lockdown, schrieb dort ein Zeithistoriker, der die DDR am eigenen Leib erlebt hatte, stranguliere die „offene Gesellschaft“ – unter bereitwilliger Hinnahme seitens der Bevölkerung.
Andere Kritiker bemängelten die Exekutivlastigkeit der Corona-Bekämpfung. Vor allem aus der parlamentarischen Opposition kam die – bis heute unerfüllte – Forderung, den Deutschen Bundestag von Anfang in die Beratung und Beschlussfassung der Pandemie-Bekämpfung einzubinden.
Auch das schrittweise Vorgehen und die wiederholte Verlängerung von Maßnahmen der Pandemie-Bekämpfung wurden kritisiert. Die Einschränkungen seien zu spät und zu zaghaft erfolgt. So urteilte auch die Kanzlerin im Rückblick auf die Politik im Oktober und November 2020. Andere prangerten Schieflagen an: Private Treffen wurden stark eingeschränkt, infektionsgefährdete Wege zur Arbeit und infektionsanfällige Arbeitsstätten aber größtenteils geschont. Aber auch die Kritik an der Einschränkung von Freiheitsrechten gewann an Gewicht.
Wieder andere Kritiker demonstrierten gegen die Corona-Bekämpfung der Regierung. Nicht selten marschierten dort Extremisten und Populisten von rechts und links sowie engagierte Grundrechtestreiter Seite an Seite mit Impfgegnern und Verschwörungstheoretikern.
Diese Demonstrationen fanden allerdings keinen größeren Widerhall. Auf überhaupt kein Verständnis konnten aber offenkundige Versäumnisse der Corona-Bekämpfung zählen: Warum waren die besonders infektionsgefährdeten Alten- und Pflegeheime lange unzureichend geschützt – bis ab Januar 2021 die Impfungen in diesen Heimen für besseren Schutz sorgten? Warum waren die Gesundheitsämter fast zwölf Monate nach dem Ausbruch der Corona-Pandemie in Deutschland immer noch nicht mit einer leistungsfähigen Software vernetzt? Warum blieb die Digitalisierung der Schulen ein Dauerproblem? Warum wurden leistungsfähige Tests erst spät in Angriff genommen und auch dann nur zögerlich eingesetzt? Warum wurde keine funktionsfähige elektronische Nachverfolgung von Corona-Infektionen auf den Weg gebracht? Warum wurde die Kapazität der Betriebsärzte in der deutschen Wirtschaft nicht für Infektionsschutz und Impfung genutzt? Warum unterblieben repräsentative Studien – nicht nur von Virologen, sondern auch von Sozialwissenschaftlern und Psychologen – über die vielfältigen Ursachen der Infektion mit dem Coronavirus und des Infektionsverlaufs? Warum funktionierten manche Finanzhilfen des Staates mehr schlecht als recht? Und warum kamen Produktion, Beschaffung und Anwendung des lebensrettenden Impfstoffes gegen das Coronavirus verspätet und dann nur im Schneckenposttempo voran?
Die Corona-Politik von Bund und Ländern erhielt jedoch auch Zuspruch. Wie Umfragen, beispielsweise das Politbarometer, zeigten, konnte ein Großteil der Einschränkungen lange auf die Zustimmung der Mehrheit der Befragten zählen. Der gleichen Quelle zufolge erhielt die Bundeskanzlerin lange viel Zuspruch für ihr Krisenmanagement. Davon profitierte die CDU/CSU: ihre Wahlchancen stiegen, im Unterschied zu denjenigen der anderen Parteien.[21] Mit zunehmender Dauer des Lockdowns aber schrumpfte die Zustimmung zu den Beschränkungen.[22] Für die erneute Lockdown-Verlängerung vom 10. Februar 2021 wurde die Exekutive von Bund und Ländern heftig kritisiert. Und noch schärfer fiel die Kritik an den komplizierten Beschlüssen vom 3. März 2021 aus. Was die Bundeskanzlerin in ihrer Regierungserklärung vom 11. Februar 2021 als „geeignet, erforderlich und verhältnismäßig“[23] pries, wurde von der Kritik nicht geteilt. Überzogen seien die Maßnahmen, viel rigider als in Nachbarländern, phantasie- und perspektivlos, schädlich für die Wirtschaft und verfassungswidrig, so war vielerorts zu hören oder zu lesen. Und besonders hart kritisiert wurden Bund und Länder für ihre Beschlüsse vom 3. März 2021 insbesondere von den auf spätere Öffnung vertrösteten Gastronomen, Hoteliers und Reiseveranstaltern.
VI. Deutschlands Mittelweg der Corona-Bekämpfung
Insgesamt strebte die deutsche Politik bei der Bekämpfung der Corona-Pandemie nach einer mittleren Linie zwischen dem chinesischen und dem schwedischen Weg. China beschränkte die Rechte seiner Bürger mit drakonischer Schließung, Abriegelung von Wohnvierteln, Städten, Regionen und Fabriken, mit rigider Überwachung und strenger Sanktionierung von Verstößen. Schwedens Regierung hingegen liebäugelte lange, bis in den Winter 2020, mit einer liberalen Regulierung. Mobilität, Kontakte, Freizügigkeit und Zugang zu privatwirtschaftlichen und öffentlichen Einrichtungen – wie Schulen und Kindertagstätten – wurden nur zurückhaltend eingeschränkt.
Der deutsche Mittelweg sollte durch Einschränkungen ohne drakonische Maßnahmen und ohne übermäßige Liberalität schützen. Seine Ergebnisse sind jedoch ernüchternd. Zwar schnitt Deutschland im internationalen Vergleich bis in den Sommer 2020 relativ günstig ab. Seit September 2020 übertrafen jedoch die Neuinfektions- und die Corona-Todesfälle den Stand vom Frühsommer 2020 bei weitem. Sie ließen Deutschland im internationalen Vergleich ins Mittelfeld abrutschen. Mit Stand vom 10. März 2021 meldeten laut Johns Hopkins University 43 Staaten eine höhere Zahl an Corona-Todesfällen seit Ausbruch der Pandemie als Deutschland. Deutschland hat seit Ausbruch der Pandemie 87 Todesfälle pro 100.000 Einwohner zu beklagen. Deutschlandweit sind das 72.858 Verstorbene. Zu den Staaten mit höheren Todesfallzahlen gehören Tschechien (208 Tote pro 100.000 Einwohner), Großbritannien (188 Tote) und die USA (168 Todesfälle pro 100.000). Allerdings haben einige Demokratien die Corona-Pandemie wirksam eingedämmt, unter ihnen Japan, Neu-Seeland, Südkorea und Taiwan. Noch alarmierender ist der Befund, dass viele autoritär regierte Staaten erheblich niedrigere Mortalitätszahlen melden – unter ihnen China und Saudi-Arabien.[24]
VII. Bilanz
Wie in Abschnitt V gezeigt, laboriert Deutschland bei der Bekämpfung der Corona-Pandemie an erheblichen Schwachstellen. Zu dem Preis, der für sie zu entrichten ist, gehören große wirtschaftliche, finanzielle und soziale Lasten. Die politischen Kosten der mittlerweile zunehmenden Unzufriedenheit mit Steuerungsmängeln der Corona-Bekämpfung stehen ebenfalls auf der Rechnung. Sie stellen Regierung und Opposition namentlich in Wahlkampfzeiten vor besonders große Herausforderungen. Zudem werden Mängel der Corona-Bekämpfung über Leben und Tod mitentscheiden. Dazu zählt an vorderer Stelle die Frage der Impfungen. Doch die Impfungen kommen bislang nur im Schneckenposttempo voran. Dafür sind unter anderem die oben erwähnten Versäumnisse des Bundes und der Europäischen Union bei der Impfstoffbeschaffung verantwortlich, aber auch Lieferungsengpässe, die manchen Impfstoffherstellern anzulasten sind. Hinzu kommt die Überlastung von Bund und Länder bei Problemen, die besonders komplex sind, rasche Lösungen erfordern und innovatives Handeln der Regierungen von Bund und Ländern verlangen.[25]
Deutschlands Feldzug gegen Corona hat allerdings auch Vorteile auf seiner Seite. Ohne sie hätte die Corona-Politik viel schlechtere Ergebnisse erzielt. Als wohlhabender Staat kann Deutschland die teure gesundheitspolitische Bekämpfung der Seuche ebenso finanzieren wie aufwändige Hilfen zur Linderung der Pandemie-Schäden in Wirtschaft und Gesellschaft. Von zentraler Bedeutung ist die Stabilisierung durch den Sozialstaat. Er ist der hochwirksame automatische Konjunkturstabilisator und stützt mit dem Kurzarbeitergeld zudem die Beschäftigung und die Einkommenslage von Millionen Arbeitnehmern. Begünstigt wird die Corona-Bekämpfung durch regional differenzierte Maßnahmen von Bund und Ländern. Vorteilhaft war ferner, dass die Pandemie-Bekämpfung im Jahr 2020 in eine Zeit ohne Bundestags- oder Landtagswahlen fiel – im Unterschied zum Superwahljahr 2021. 2020 wurde der Wettbewerb der Parteien um die Teilhabe an der politischen Macht gedämpft – wodurch der Spielraum für sachbezogene Maßnahmen größer wurde. Ein großes Plus ist schließlich die weitverbreitete Hinnahme der angeordneten Beschränkungen und ihre weitgehende Befolgung, wenngleich der Protest gegen die Corona-Bekämpfung, die zögerliche Impfbereitschaft und die tendenziell abnehmende Zustimmung nicht zu unterschätzen sind.
Manfred G. Schmidt ist Professor am Institut für Politische Wissenschaft der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg.
[1] Der Redaktionsschluss dieses Beitrags war der 11. März 2021.
[2] Hale u.a. 2020-2021.
[3] Zitiert nach Hickmann u.a. 2020, S. 45.
[4] Ebd. S. 165.
[5] Der Spiegel Nr. 4/23.1.2021, S. 94.
[6] Das Parlament Nr. 45, 2.11.2020, Debattendokumentation, S. 2.
[7] Ebd., S. 2.
[8] Ebd., S. 5.
[9] Ebd., S. 4.
[10] So die Worte von Baden-Württembergs Ministerpräsident Winfried Kretschmann über die Haltung der Kanzlerin in den Beratungen um die Beschlüsse vom 3. März 2021 (Interview in FAZ v. 5.3.2021).
[11] Nicht alle Länder befolgten die „Notfall-Bremse“. Brandenburgs Landesregierung legte als kritischen Wert eine Inzidenz von 200 fest (FAZ v. 10.3.2021, S. 1).
[12] Datenbasis: Robert Koch Institut.
[13] Quelle: Coronavirus Resource Center der Johns Hopkins University, Datenstand 10. März 2021.
[14] Benz 2020, S. 348.
[15] FAZ v. 23.11.2020, S. 3.
[16] Mit solchen Aufgaben – es sind größtenteils sogenannte „Niveauprobleme“ – kommen Bund und Länder gut zurecht –trotz der Fragmentierungsprobleme in Deutschlands Bundesstaat. Das lehrt die Politikverflechtungstheorie von Scharpf/Reissert/Schnabel 1976. Besonders schwer tun sich Bund und Länder, dieser Theorie zufolge, aber mit komplexen, zeitlich drängenden Problemen wie bei der Organisation und dem Vollzug von Massenimpfungen. Siehe Kapitel VII.
[17] Bundesanstalt für Arbeit 2020, S. 9.
[18] BMAS 2020: S. 14.
[19] Patel 2020.
[20] „Um jeden Preis?“ Gastbeitrag von René Schlott, Süddeutsche Zeitung v. 17.3.2020.
[21] So die im Politbarometer berichteten Umfragen der Forschungsgruppe Wahlen von der Ausgabe März II 2020 bis Januar II 2021. Das Politbarometer vom Februar 2021 verzeichnet allerdings einen deutlichen Rückgang der Zufriedenheit mit der Bundesregierung insgesamt und den
Regierungsparteien CDU/CSU und SPD (Politbarometer Februar 2021, S. 1). Auch die Zufriedenheit mit der Arbeit der Kanzlerin ging im Februar 2021 zurück.
[22] Köcher 2021, ipsos 2021: Kurzbefragung „Corona 21“ (Sonderbefragung der „Ängste-Studie“ im Auftrag von R+V), Politibarometer Februar 2021, S. 1, 3-4.
[23] Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode – 209. Sitzung (Plenarprotokoll 19/209, S. 26314).
[24] Basis: Mortalitätsstatistik des Coronavirus Research Center der Johns Hopkins University. Quelle: Hale u.a. 2020-2021. Datenstand: 10. März 2021.
[25] Hier handelt es sich um sogenannte „Interaktionsprobleme“. Bei ihnen tun sich Bund und Länder besonders schwer – im Unterschied zu den oben erwähnten „Niveauproblemen“, bei denen ein einfaches Mehr oder ein Weniger genügt. Hierzu grundlegend Scharpf/Reissert/Schnabel 1976.
