Von den Römischen Verträgen (1957) bis zum Werner-Report (1970)
Die Geschichte der Währungsunionen ist so alt wie das Geld selbst. Da über mehr als zwei Jahrtausende Gold und Silber die Grundlage des Geldes bildeten (vom lydischen König Krösus im Kleinasien des 6. vorchristlichen Jahrhunderts bis zur Aufhebung der Goldbindung des US-Dollars durch Präsident Richard Nixon im August 1971), waren Staaten mit demselben Währungsmetall durch einen festen Wechselkurs miteinander verbunden. Die dadurch erreichte Stabilität war Handel und Gewerbe zuträglich und machte es für Staaten attraktiv, sich um die Solidität des eigenen Geldes zu kümmern. Münzen mussten ihr wohldefininiertes Gewicht behalten und – die ab dem 17. Jahrhundert in Europa aufkommenden – Banknoten jederzeit in Gold- bzw. Silbermünzen umtauschbar sein.
Die Einführung des Euro-Bargeldes im Jahre 2002 steht also einerseits in altehrwürdiger Tradition, denn in langfristiger Perspektive sind flexible Wechselkurse die Anomalie. Auf der anderen Seite ging es bei den Euromünzen und -banknoten doch immer um mehr. Ziel war nicht nur die Gewährleistung (relativ) fester Wechselkurse, sondern gewissermaßen die Überwindung derselben durch eine einheitliche Währung. Auch hierfür gibt es historische Vorbilder (insbesondere die Münzunionen des 19. Jahrhunderts), und doch war das Ziel umfassender. Angestrebt wurde eine einheitliche Geldpolitik durch eine gemeinsame Zentralbank (Einführung des Euros als Buchgeld am 1. Januar 1999, Gründung der Europäischen Zentralbank mit Sitz in Frankfurt am Main 1998), deren sinnbildlicher Ausdruck die Ausgabe gemeinsamen Bargeldes drei Jahre später wurde.
Die Römischen Verträge (1957) blieben unklar bezüglich einer denkbaren gemeinsamen Währung. Diese Aussage ist verschieden von der gelegentlich zu lesenden Behauptung, die Gründungsdokumente der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft schwiegen vollständig zu der Frage. Vielmehr gehen die Römischen Verträge davon aus, dass feste Wechselkurse zwischen den sechs Mitgliedstaaten bereits durch die Einbindung in das Bretton-Woods-System (1944–1971/73) erreicht worden seien. Schließlich hatte man feste Wechselkurse durch die gemeinsame Ausrichtung auf den US-Dollar. Die beiden zentralen Aspekte, die für eine gemeinsame Währung sprachen, galten auch 1957 schon: die Erleichterung des Handels durch die Einsparung von Umtauschkosten und die Verwaltung des gemeinsamen Budgets, das keinen Wechselkursschwankungen ausgesetzt werden sollte.
Das Vertrauen auf einen Fortbestand des Bretton-Woods-Systems erhielt seine ersten Brüche in den 1960er Jahren. Der Vietnamkrieg und die sozialpolitischen Programme von US-Präsident Lyndon B. Johnson (1963–1969) verschlangen gewaltige Ausgaben. Ein defizitärer Haushalt sollte durch steigende Inflation „abgefedert” werden. Genau daran aber störten sich die europäischen Staaten (und insbesondere Deutschland), die nicht bereit waren, ein steigendes Preisniveau über das Bretton-Woods-System zu „importieren”. Der Dollar geriet unter Abwertungsdruck in einem Währungssystem, dessen Stabilität die amerikanische Währung gerade garantieren sollte.
Den Europäern dämmerte, dass sie unter Umständen ihren eigenen Weg beschreiten müssten. In diesem Umfeld mehrten sich nun die Stimmen, die eine gemeinsame europäische Währung forderten. Sie gipfelten in dem sogenannten Werner-Report von 1970 (benannt nach dem Premier- und Finanzminister von Luxemburg), in dem dieses Ziel als Abschluss einer längeren Entwicklung erstmals klar in einem offiziellen Dokument der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) formuliert wurde.
Stabilisierung der Wechselkurse durch Einführung des Europäischen Währungssystems (EWS) (1979–1993)
Doch warum, so wird sich mancher einer fragen, dauerte es vom Werner-Report bis zur Einführung des Euros noch 30 Jahre? Dies gilt umso mehr, als dass der Werner-Report zu einer Zeit verfasst wurde, als die sechs EWG-Gründungsmitglieder (Deutschland, Frankreich, Italien und die Beneluxstaaten) ja untereinander feste Wechselkurse besaßen. Die Geschichte der nächsten dreißig Jahre könnte man als “zwei Schritte nach vorne und einen nach hinten” zusammenfassen. Die europäischen Staaten wollten (oder brauchten sogar) feste Wechselkurse, aber jeder Lösungsweg hielt nur für ein paar Jahre.
Der Werner-Report wurde am Ende der langen Nachkriegswachstumsphase verfasst, die in allen europäischen Ländern mit sehr positiven Worten besetzt ist (Deutschland: Wirtschaftswunder; Frankreich: les trente glorieuses; England: Golden Age of Economic Growth). Man kann sich Systeme fester Wechselkurse wie Pfadfinderlager vorstellen, die bei Sonnenschein (positives Wachstum, guter Konjunkturzyklus) besser gelingen als bei Wind und Wetter (negatives Wachstum, schlechter Konjunkturzyklus). Bei „schlechtem Wetter” werden die Anpassungserfordernisse zwischen den Volkswirtschaften grösser und mithin die Rufe lauter, die Wechselkurse einen Teil der Anpassungslast tragen zu lassen. Es war deswegen nur folgerichtig, dass das Bretton-Woods-System mit dem langsamen Ausklingen der langen Nachkriegswachstumsphase zunehmend unter Druck geriet. Es brach 1973 endgültig zusammen und damit genau in dem Jahr, in dem alle führenden Industriestaaten erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg gemeinsam eine Rezession durchliefen.
Niemand war von den sich daraus ergebenden Währungsschwankungen stärker negativ betroffen als die neun EWG-Staaten (jetzt um Dänemark, Großbritannien und Irland erweitert). Sie handelten im Wesentlichen miteinander und verwalteten ein beständig grösser werdendes gemeinsames Budget, über das sich bei schwankenden Kursen noch trefflicher streiten ließ. Das Bretton-Woods-System musste also auf europäischer Ebene repliziert werden: feste Wechselkurse, die nur innerhalb wohldefinierter Grenzen schwanken durften. Genau dies wurde das Konzept des Europäischen Währungssystems (EWS), das zwischen 1979 und 1993 abermals zu einer Stabilisierung der Wechselkurse auf europäischer Ebene führte.
Das EWS erreichte dieses Ziel für ein gutes Jahrzehnt, scheiterte aber letztlich an seinen inneren Widersprüchen. Das EWS war „symmetrisch” konzipiert, doch entwickelte sich bald schon um die deutsche Währung herum, die auf Grund ihrer Umlaufmenge und ihrer Stabilitätsorientierung zum Anker im System wurde. Die Bundesbank wurde Zinsführer und damit in eine Rolle gedrängt, die vermutlich politisch problematischer war als im eigentlichen Sinne ökonomisch abträglich, denn auf Grund des engen Konjunkturverbundes der Volkswirtschaften waren die Zinssätze durchaus angemessen, unabhängig davon, welche Zentralbank sie setzte.
Weiterhin entwickelten sich Spekulationen gegen einzelne Währungen zum Problem: Die Liberalisierung der Kapitalmärkte seit der Mitte der 1980er Jahre erlaubten es, bereits geringe Kursschwächen zu überhöhen und die entsprechende Währung zum Verlassen des Systems zu zwingen (bzw. zu einer Abwertung innerhalb des Systems). Paradigmatisch hierfür wurde die Währungsspekulation vom 16. September 1992 gegen das britische Pfund („Black Wednesday”), als eine Investorengruppe um den Financier George Soros herum ca. drei Milliarden Pfund auf Kosten des englischen Steuerzahlers verdiente.
Beide Mängel ließen sich dadurch beheben, dass man die nationalen Währungen aufgab und zu einer gemeinsamen neuen Währung überging. Spekulation gegen einzelne Währungen wäre aus der Natur der Sache heraus nicht mehr möglich. Die starke Stellung der Bundesbank würde auf eine Europäische Zentralbank übergehen, die Geldpolitik mit Blick auf das gesamte Währungsgebiet betreiben würde. Die grundlegende Konstruktion des Euros lässt sich also als eine Fortschreibung der Stärken des EWS unter Ausklammerung seiner grundlegenden Schwächen verstehen.
Der Vertrag von Maastricht und die Einführung des Euros (1999/2002)
Genau dies wurde durch den Vertrag von Maastricht erreicht, den der Europäische Rat am 9./10. Dezember 1991 beschloss und durch den die Europäische Union (EU) gegründet wurde. Zentraler Bestandteil des Vertrages war die Gründung einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, deren Kernelement der Euro war. Nach einer mehrjährigen Konvergenzphase sollten alle EU-Staaten, die gewisse Stabilitätskriterien erfüllten, den Euro spätestens zum 1. Januar 1999 als Buchgeld einführen. Lediglich Griechenland qualifizierte sich nicht, Großbritannien, Dänemark und Schweden hingegen wollten nicht. Nach vielen Verschiebungen und manch einem Gefeilsche wurde der Euro Anfang 1999 als Buchgeld die gemeinsame Währung von elf der 15 EU-Staaten. Griechenland qualifizierte sich zwei Jahre später und war 2002 bei der Einführung des Eurobargeldes dabei.
Kontrovers diskutiert worden ist die Frage, ob der seinerzeitige französische Präsident François Mitterand (1981–1995) sich bei Bundeskanzler Helmut Kohl die gemeinsame Währung im Gegenzug für seine Zustimmung zur Deutschen Einheit (1990) ausbedungen habe. Ein solcher denkbarer Zusammenhang fußt auf der Beobachtung, dass die Regierungen von Helmut Schmidt (1974–1982) und Helmut Kohl (1982–1998) lange Zeit einer gemeinsamen Währung kritisch gegenüberstanden und Deutschland im Europäischen Währungssystem gut aufgehoben wähnten: relativ stabile Wechselkurse, Zinsführerschaft in Europa, aber keinerlei wirkliche Verpflichtung für andere Mitgliedstaaten, die gegebenenfalls ihre Währungen abwerten konnten. Die Logik des Arguments – das insbesondere in der angelsächsischen Literatur und Publizistik immer wieder vorgetragen wird – ist, dass Deutschland seinerzeit wohl irgendetwas angeboten werden musste, um auf die eigene Währung zu verzichten. Auf der anderen Seite konnte nie ein schlüssiger quellenmäßiger Beleg für diese Position vorgetragen werden, und die maßgeblichen deutschen und französischen Politiker und Verhandlungsführer haben einen solchen Zusammenhang immer wieder abgestritten.
Der Euro: Version 1.0 (1999–2010) und Version 2.0 (seit 2010)
Was konnte jetzt noch schiefgehen? Die Fehler des EWS schienen ausgemerzt und die Inflationsraten und die Wechselkurse zu den wichtigen Währungen gestalteten sich wie erhofft. Slowenien (2007), Malta, Zypern (beide im Jahre 2008) und die Slowakei (2009) traten der gemeinsamen Währung bei. Der Euro nahm bald schon eine wichtige Rolle selbst für die EU-Länder ein, die ihm nicht beitreten wollten, und in Mittel- und Osteuropa wurde ihm eine Leitfunktion zuteil, die zuvor der D-Mark gegolten hatte.
Gefahr droht immer dann, so lehrte der US-amerikanische Ökonom Hyman Minsky (1919–1996), wenn wir eine Situation für zu stabil halten. Investoren, Politiker und nicht zuletzt die einfachen Menschen auf der Straße vergessen dann die „Sollbruchstellen” einer Konstruktion, selbst wenn über diese lange und ausführlich diskutiert wurde. Gefahren werden systematisch unterschätzt, und vermeintliche Stabilität verwandelt sich in ihr Gegenteil.
Über die Gefahr von zu hoher Staatsverschuldung war in den 1990er Jahren ausführlich diskutiert worden. Sie war der Grund gewesen für die im Maastricht-Vertrag aufgestellten Konvergenzkriterien und später für den Stabilität- und Wachstumspakt (1997), der vergleichbare Kriterien für die Zeit nach Eintritt in den Euro für die Zukunft festzurren sollte. Doch im globalen Boom der Jahre 2001 bis 2008 war es verlockend, all’ dies zu vergessen. Die vermeintliche Stabilität des Euros schuf das Vertrauen, um Kapital in ungeahntem Maaßen von den europäischen Kernstaaten (Deutschland, Frankreich und die Niederlande im Besonderen) an die Peripherie des Systems zu exportieren. In guten Zeiten profitierten davon beide Seiten: was für die Peripherie gewünschte Kapitalimporte und neue Konsummöglichkeiten darstellte, war für die Kernstaaten ein höchst gelegen kommender Exportboom. Man könnte also sagen, dass der Euro ein Opfer seines eigenen Erfolges wurde!
Doch jede Blase kommt einmal zu Ende, und genau dies geschah im Gefolge der amerikanischen Bankenkrise von 2008. Investoren begannen die Zahlungsfähigkeit verschiedener Mitgliedstaaten in Zweifel zu ziehen. In dieser Situation stellte sich heraus, dass der Euro zwar einige Probleme des Europäischen Währungssystems gelöst hatte, dafür aber neue schaffte. Das oben bereits angesprochene Dilemma – zwei Schritte nach vorne und einer zurück – wiederholte sich.
Zwei Probleme ragten dabei heraus: Die Spekulation gegen einzelne Währungen unter dem EWS wurde ersetzt durch die Spekulation gegen die Staatsschuld; denn Fiskalpolitik – und mithin auch Schuldenaufnahme – war unter der Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten verblieben. Weiterhin stellten sich die Finanzmärkte als viel stärker miteinander verflochten dar, als noch in den 1990er Jahren angenommen worden war; eine Entwicklung, die freilich der Euro selbst sehr stark begünstigt hatte. Daraus ergab sich im Jahre 2010 die weitverbreitete Einschätzung, dass ein griechischer Staatsbankrott das gesamte Gerüst der Europäischen Währungsunion zum Einsturz bringen könnte.
In dieser Situation konnte es keinen Stillstand geben. Der in Maastricht getroffene Kompromiss – einheitliche Geldpolitik, getrennte Fiskalpolitik – war nicht mehr praktikabel. Da eine Rückkehr zu nationalen Währungen politisch nicht gewollt war, blieb nur „der Weg nach vorne” offen. Es ist sehr schwer, die vielen Maßnahmen, die von der Europäischen Union, der Europäischen Zentralbank und den Mitgliedstaaten zwischen Mai 2010 (erstes griechisches Hilfspaket) und Juli 2015 (drittes griechisches Hilfspaket) getroffen wurden, auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Die meisten drehten sich um Fiskalpolitik, die von der nationalen Ebene auf die ein oder andere Art und Weise auf die EU-Ebene gehoben wurde. Dies geschah „reaktiv” für die Länder, die Hilfsgelder bei der EU und dem Weltwährungsfonds in Anspruch nehmen mussten, und „präventiv” für alle anderen. Die Europäische Währungsunion stellt nach wie vor keine Fiskalunion dar, doch hat sie sich von dem in Maastricht beschlossenen Konzept unter dem Druck der Krise weit entfernt.
Der Euro zwischen klarem Ziel und unklarem Weg dorthin
Gerade von angelsächsischer Seite ist oft zu hören gewesen, dass die EU-Staaten genau so viel beschlossen hätten, um den Euro überleben zu lassen, nicht aber genug, um ihn zu einer wirklich funktionierenden Währung auszugestalten. Der Vorwurf des „muddling through” (Sich-Durchwurschteln) verkennt indes die lange und gewundene Geschichte der europäischen Währungsvereinigung, die wir hier in ihren Grundzügen beschrieben haben.
Das Europäische Währungssystem war eine Antwort auf die freien Wechselkurse nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems. Es funktionierte über ein Jahrzehnt gut, geriet dann in Schwierigkeiten (die zum Teil aus dem Erfolg des Systems selbst folgten, insbesondere aufgrund der Liberalisierung der Kapitalmärkte) und wurde ersetzt durch die Maastricht-Version des Euros (gemeinsame Geldpolitik, getrennte Fiskalpolitik). Als Version 1.0 des Euros ihre erste große Krise erlebte, gab es ein „Update” zur Version 2.0. Die gegenwärtige Version beinhaltet noch keine gemeinsame Fiskalpolitik, bereitet ihr aber den Weg vor. Nur die Zukunft kann zeigen, wann die gegenwärtige Version einer neueren weichen wird. Die Beschlüsse des Jahres 2020 zum Corona-Hilfsfonds, der erstmals über gemeinsame Anleihen finanziert wird, könnten in eine solche Richtung weisen.
Der Vorwurf des „muddling through” verkennt also letztlich, wie Entscheidungen auf europäischer Ebene getroffen werden. Jede Entscheidung muss (im Falle der Währungsunion) von 19 verschiedenen Regierungen und Parlamenten abgesegnet werden, die wiederum 19 verschiedenen Öffentlichkeiten Rede und Antwort stehen müssen. Das Ziel ist klarer als der Weg dorthin, könnte man sagen. Die wirkliche Leistung der Europäischen Union besteht darin, dass sie sich im wichtigen Moment immer wieder ihrer Ziele bewusst wird, den Weg sodann entsprechend ausgestaltet und anschließend gemeinsam beschreitet.
Dr. Matthias Morys ist Senior Lecturer for Economic History an der Universität York in Großbritannien.