Das ganze Jahr über wurde gemutmaßt, ob US-Präsident Barack Obama zum Ende seiner Amtszeit ein letztes Zeichen im israelisch-palästinensischen Konflikt setzen würde. Nun ist ein doppeltes Signal da: Nachdem die USA mit ihrer Enthaltung im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) den Weg für eine Resolution freimachen, die den israelischen Siedlungsbau kritisiert, legt Außenminister John Kerry nur wenige Tage später mit einer Rede in Washington nach: Die Zweistaatenlösung stehe auf dem Spiel, so sein Fazit. Der Schluss ist damit noch nicht gesetzt: Voraussichtlich Mitte Januar trifft sich die Weltgemeinschaft in Paris, um über eine Konfliktregelung zwischen Israelis und Palästinensern zu beraten.
Die Kontroverse: Was steht in Resolution 2334 (2016) vom 23. Dezember 2016?
(1) Zweistaatenlösung in Gefahr
Israelische Siedlungen in den besetzten Gebieten sind illegal, verletzen das Völkerrecht und gefährden die Realisierung einer Zweistaatenlösung. Es wird ein sofortiger Stopp des Siedlungsbaus gefordert.
(2) Gewalt muss enden
Der Sicherheitsrat fordert ein Ende von Terrorismus und Gewalt. Dazu gehöre, dass die Palästinensischen Sicherheitskräfte illegale Waffen konfisziert und terroristische Aktivitäten unterbunden werden müssen.
(3) Forderungen an die Konfliktakteure
Die Konfliktakteure werden aufgefordert, Gewalt gegen die Zivilbevölkerung zu beenden und sich durch politisches Handeln zur Zweistaatenlösung zu bekennen, um Frieden und Sicherheit zu fördern und Friedensverhandlungen zu ermöglichen.
(4) Internationale Verantwortung
Die internationale Staatengemeinschaft wird aufgefordert, zwischen Israel und den im Zuge des Sechstagekrieges im Jahr 1967 besetzten palästinensischen Gebieten zu differenzieren. Die Resolution schließt mit dem Auftrag an den VN-Generalsekretär, in einem dreimonatigen Rhythmus den Sicherheitsrat über die weiteren Entwicklungen in der Region zu unterrichten.
Wie gelangte der Text zur Abstimmung?
Der Resolutionstext wurde von Ägypten – und in Kooperation mit den Palästinensern – erarbeitet. Eine ursprünglich für den 21. Dezember angesetzte Abstimmung wurde abgesagt, weil Ägypten den Text kurzfristig zurückzog. Kairos Begründung: man benötige mehr Zeit für Beratungen. Zugleich wurde bekannt, dass sowohl der künftige US-Präsident Donald Trump (in Form eines direkten Anrufs) als auch die israelische Regierung Druck auf Präsident Abd al-Fattah as-Sisi ausgeübt hatten. Mit beiden Ländern pflegt Ägypten eine enge Sicherheitskooperation.
Eine überraschende Wendung erfolgte schließlich, als sich Neuseeland, Venezuela, Malaysia und Senegal den Entwurf zu Eigen machten und am 23. Dezember dem Sicherheitsrat zur Abstimmung vorlegten. Bei 14 Ja-Stimmen und keiner Gegenstimme war die Resolution angenommen, weil die USA sich überraschend enthielt.
US-Reaktion I: Enthaltung wird verteidigt
Samantha Power, US-Botschafter bei den VN, äußerte sich nach Annahme der Resolution. Sie argumentierte, dass in den vergangenen knapp 50 Jahren alle US-Regierungen den Siedlungsbau kritisiert und immer wieder entsprechende VN-Resolutionen zugelassen haben. So verurteilte beispielsweise schon Ronald Reagan 1982 den Siedlungsbau.
Zugleich bemühte sie sich in ihren Ausführungen um einen Schulterschluss mit Israel: Power erinnerte an den schweren Stand Israels, das regelmäßig (allein 2016 18 Mal in der Generalversammlung und zwölfmal im Menschenrechtsrat) von Ländern verurteilt werde, die selbst vor Menschenrechtsverletzungen nicht zurückschreckten. Die enge US-israelische Freundschaft belegte sie mit einer umfassenden Verteidigungskooperation, die im September in Form eines Abkommens formalisiert wurde: demnach werden die USA die Sicherheit Israels in den kommenden zehn Jahren mit 38 Milliarden US-Dollar unterstützen.
Davon unangetastet, so die Botschafterin, bleibe aber das Problem der 590.000 Siedler, die heute im Westjordanland und in Ost-Jerusalem leben. Sie verwies auf legislative Bestrebungen, Außenposten, die nach israelischem Recht illegal sind, nachträglich zu legalisieren. Hierzu fand in der Knesset bereits die erste Lesung statt.
Premierminister Netanjahu zitierte sie mit den Worten, seine Regierung sei mehr den Siedlungen verpflichtet als jede andere Regierung in der israelischen Geschichte. Dies stehe im Widerspruch zu seinem Bekenntnis für die Zweistaatenlösung, argumentierte Power.
Nachdem die Obama-Regierung in den vergangenen Jahren alle israelkritischen Resolutionen blockiert hatte, so auch einen Entwurf zur Verurteilung des Siedlungsbaus im Jahr 2011, sah man nun eine Enthaltung für geeignet, da auch Gewalt, Terrorismus und Aufhetzung als Faktoren, die die Zweistaatenlösung gefährden, Berücksichtigung fänden. Dabei ermahnte die Botschafterin die palästinensischen Bewegungen Fatah und Hamas, die Gewalt und Angriffe gegen israelische Zivilisten instrumentalisierten. Zugleich machte sie deutlich, dass aus US-Perspektive der Fokus im Resolutionstext zu sehr auf die Siedlungen gerichtet sei: selbst wenn alle Siedlungen aufgelöst wären, müssten beide Seiten weitere unbequeme Wahrheiten anerkennen und schwierige Entscheidungen treffen.
US-Reaktion II: John Kerry legt nach
US-Außenminister John Kerry meldete sich am 28. Dezember mit einer Rede zu Wort, um das Abstimmungsverhalten im Sicherheitsrat und die amerikanische Vision für Frieden zwischen Israelis und Palästinensern näher auszuleuchten.
Dabei bekräftigte er, dass nur die Zweistaatenlösung Frieden bringen könne. Dieses Verhandlungsziel stehe nun aber auf dem Spiel. Sehr deutlich definierte er in der Rede, wie sich Freundschaft zwischen Staaten niederzuschlagen hat: „Freunde müssen sich die harten Wahrheiten sagen; und Freundschaft bedarf gegenseitigen Respekts.“ Deshalb dürfe niemand annehmen, dass die USA jeden Schritt und jede politische Entscheidung billige – eine klare Kritik an die Adresse Israels.
Sollte die Zweistaatenlösung scheitern, drohen Realitäten im Sinne einer „Einstaatenlösung“, die Israels Selbstverständnis als demokratischen und jüdischen Staat zuwiderlaufen: „Der Status Quo führt zu nur einem Staat und einer dauerhaften Besatzung“, so Kerry. An anderer Stelle griff er auf, was bereits Palästinenserpräsident Abbas 2015 angedroht hatte: was, fragte Kerry, würde passieren, wenn sich die PA auflöse und sowohl die Zivilverwaltung als auch die Sicherheitsverantwortung an Israel zurückgäbe? Ein Frieden mit der arabischen Welt bliebe Israel dann versagt, prognostizierte er.
Kerry kritisierte sowohl die palästinensische Internationalisierungskampagne, als auch die Regierung von Benjamin Netanjahu, die er als die rechtsgerichtete Regierung in der israelischen Geschichte bezeichnete.
Seit Obamas Amtsantritt seien weitere 100.000 Siedler ins Westjordanland und nach Ost-Jerusalem gezogen. Insgesamt 90.000 Siedler lebten heute östlich der Sperranlage, die Israel seit 2002 errichtet, und somit mitten in jenem Territorium, das aus US-Perspektive einen künftigen Palästinenserstaat definiere. Aus seiner Sicht förderten Siedlungen nicht die Sicherheit Israels, sondern erhöhten lediglich die Verantwortung der israelischen Armee, für die Sicherheit der Siedler zu sorgen. Er warnte vor einer Legalisierung der Außenposten, da damit ein Schritt hin zur Annexion palästinensischen Gebiets vollzogen würde.
Im Gegensatz zum Resolutionstext, bemühte sich Minister Kerry um die Skizzierung der nächsten Schritte, die für eine Friedenslösung erforderlich seien. Aus seiner Sicht seien folgende Aspekte zu berücksichtigen:
1. Sichere und international anerkannte Grenzen zwischen Israel und einem lebensfähigen Staat Palästina;
2. Schaffung von zwei Staaten für zwei Völker und wechselseitige Anerkennung;
3. Gerechte, ausgehandelte und realistische Lösung der Flüchtlingsfrage;
4. Jerusalem als Hauptstadt zweier Staaten und freier Zugang zu den heiligen Orten;
5. Gewährleistung der israelischen Sicherheit, Beendigung der Besatzung und Sicherheit für Palästinenser in einem nichtmilitarisierten Staat;
6. Einstellung des Konflikts und Normalisierung der Beziehungen in der Region im Sinne der Arabischen Friedensinitiative.
Deutsche Position unverändert
Die deutsche Haltung wurde im Rahmen der Regierungspressekonferenz am 28. Dezember zum Ausdruck gebracht: dort wurde bekundet, dass die Resolution „natürlich die Haltung der Bundesregierung und ihrer Vorgänger wieder(spiegelt).“ Die Bundesregierung „setzt sich für eine Zweistaatenlösung ein, lehnt den israelischen Siedlungsbau ab und verurteilt jegliche Gewaltanwendung.“ Erinnert wurde daran, dass Israels Sicherheit weiterhin zur deutschen Staatsräson zähle und ein jüdischer, demokratischer Staat Israel nur im Rahmen einer Zweistaatenlösung verwirklicht werden könne. Hierfür stelle der Siedlungsbau ein Hindernis dar.
Bewertung der Resolution: Keine neue Botschaft, keine neue Vision
Die Resolution des Sicherheitsrats hat in vielerlei Hinsicht einen rein symbolischen Charakter. Schon die Sicherheitsresolution zum Siedlungsbau von 1980 hatte denselben Tenor: Verweise auf die Genfer Konvention, Kritik am Vorgehen Israels in den besetzten Gebieten (inkl. Jerusalem), illegaler Charakter des Siedlungsbaus, Forderung nach Berichtspflicht gegenüber dem Sicherheitsrat – der Text liest sich wie ein Entwurf der 36 Jahre später verabschiedeten Resolution. Lediglich in einem Punkt geht die Resolution 1980 weiter: Damals wurde noch eine Auflösung der bestehenden Siedlungen gefordert. Soweit geht der Sicherheitsrat 2016 nicht mehr.
In den dazwischenliegenden Jahren ist die Siedlerzahl – und mit ihr eine entsprechende Infrastruktur in Form von Checkpoints, Sicherheitsanlagen und Siedlerstraßen – gewachsen. Auch weitere internationale Beschlüsse wurden gefasst: der Internationale Strafgerichtshof hatte sich 2004 kritisch geäußert, ebenso wie das Nahost-Quartett und diverse Politiker und Minister, wie auch Botschafterin Power, mit Bezug auf ihre Regierung, in der Rede vor dem Sicherheitsrat betonte.
Während der Fokus auf Faktoren gerichtet ist, der den Konflikt fortbestehen lassen, sucht man vergebens nach einem Hinweis, wie Israelis und Palästinenser zurück an den Verhandlungstisch finden sollen. Außer einer Auflistung ehemaliger oder weiterhin aktueller Vorschläge (siehe Roadmap, Arabische Friedensinitiative, Französische Friedensinitiative), die externe Akteure eingebracht haben, wird nichts angeführt, was als konstruktiver Vorschlag zur Wiederaufnahme von direkten Gesprächen durchgehen kann. Auch Außenminister Kerry bleibt mit seinem Sechspunkteplan eher vage: in welchem Format über die Kerngegenstände des Konflikts diskutiert und verhandelt werden soll, erklärt er nicht.
Ein eher deklaratorischer Geist wird ferner dadurch entfaltet, dass die Resolution nicht unter einem der Kapitel 6 oder 7 der VN-Charter subsumiert wird. Dies hätte bindenden Charakter entfaltet und folglich Nachhaltigkeit und mehr Glaubwürdigkeit der Entscheidung bedeutet.
Reaktionen in Ramallah: Jubel in den Straßen, Gelassenheit in der PA
Obgleich weniger als drei Prozent der Palästinenser Christen sind, erschien die Sicherheitsratsentscheidung als ein vorgezogenes Weihnachtsgeschenk: in den großen Städten der Palästinensischen Gebieten brach Jubel aus und Autokorsos formierten sich. Die Szenen erinnerten an den diplomatischen Erfolg von Präsident Abbas, als es ihm 2012 gelang, den Status seines Landes in der VN-Generalversammlung aufzuwerten. Während der Präsident verhältnismäßig zurückhaltend reagierte und lediglich die Verurteilung des Siedlungsbaus begrüßte und sein Bekenntnis zur Zweistaatenlösung zum Ausdruck brachte, wurde der langjährige Chefunterhändler und designierter PLO-Generalsekretär Saeb Erekat deutlicher: er kündigte weitere internationale Schritte an, auch von einem Gang zum Internationalen Strafgerichtshof und einer weiteren Aufwertung des palästinensischen Status in den VN sprach er. Ein weiterer Vertreter der PLO sprach von einem Sieg der Gerechtigkeit und dem Bestreben, die Resolution nun in konkrete Politik zu verwandeln. Die Politikerin und PLO-Funktionärin Hanan Ashrawi begrüßte den Umstand, dass die Welt einen kritischen Standpunkt in der Siedlungsfrage eingenommen habe.
Die Zurückhaltung von Präsident Abbas einerseits und der Aktionismus seines Vertrauten Erekat andererseits machen deutlich, in welchem Spannungsverhältnis die palästinensische Führung nach einer eigenen Position sucht: genauso wie der Rest der Welt, wartet man in Ramallah auf die neue US-Regierung, auf die man in den kommenden Jahren angewiesen ist, will man positive Veränderungen herbeiführen. Der Hinweis Erekats, dass die Internationalisierung vorangebracht werden könnte, weist zumindest die Option aus, die gezogen werden könnte, sollte der künftige Präsident der USA aus Sicht der Palästinenser zu israelfreundlich agieren.
Für Präsident Abbas reiht sich die VN-Entscheidung und die wohlwollenden Worte von Außenminister Kerry in einen Prozess ein, der ihm mittelfristig dringend notwendige Legitimität verschaffen kann: seine Popularität hatte im Laufe des Jahres Negativrekorde erreicht, nicht nur wegen fehlender Erfolge gegenüber Israel, sondern auch aus innenpolitischen Gründen (hohe Arbeitslosigkeit, Kontroversen um ein neues Sozialversicherungsgesetz, harte Auseinandersetzungen mit der Lehrergewerkschaft). Mit einem überraschend konfliktarmen Parteitag seiner Fatah-Bewegung, der er vorsteht, konnte er seinen Rückhalt bereits parteiintern stabilisieren. Schon Anfang Dezember wurden Reformen und Kongresse auf PLO-Ebene für Anfang 2017 in Aussicht gestellt. Mit dem Rückhalt der internationalen Staatengemeinschaft ist davon auszugehen, dass sein Ansehen in der Bevölkerung zunächst einmal wieder steigen wird.
Bewertung der US-Haltung: Konsequent, aber um Jahre zu spät
Die USA hatten sich in den vergangenen Monaten eine Option, wie sie nun in Form der gebilligten VN-Resolution eingetreten ist, offengehalten. Sie fällt in die Zeit der politischen Machtübergabe, was fast schon eine gewisse Tradition in der US-Nahostpolitik hat: Ronald Reagan nutzte die Zeit vor seinem Ausscheiden aus dem Amt im Dezember 1988, um Kontakte zur Palestine Liberation Organisation (PLO) vorzubereiten; Bill Clinton präsentierte im Dezember 2000 die sogenannten „Clinton Parameter“ für Gebietsansprüche, Jerusalem, Flüchtlinge und Sicherheitsfragen, die bis heute als wichtige Formel für potenzielle Verhandlungen gelten.
Für die Regierung von Barack Obama war es die letzte Gelegenheit, die kritische Distanz zur israelischen Regierung in einem wichtigen internationalen Forum zu manifestieren. Zugleich bestand die Herausforderung darin, die Kritik zielgerichtet auf Israels Agieren in den beset
zten Gebieten zu lenken. Denn mit viel Verve wurde auf das unverändert enge Verhältnis zwischen Washington und Jerusalem verwiesen, wie Außenminister Kerry und Botschafterin Power deutlich machten. Nichtsdestotrotz überrascht die deutliche Sprache, die sehr an die Diskussionen auf palästinensischer und arabischer Seite der Konfliktlinien erinnern: eine „Einstaatenrealität“ hat auf palästinensischer Seite längst Einzug in die Beschreibung des Konflikts und der Lebensrealität gefunden; dass der Außenminister von der „Naqba“, (arab., Katastrophe) spricht, macht deutlich, wie wichtig ihm auch die arabische Lesart der Konfliktgenese ist: während Israel den ersten israelisch-palästinensischen Krieg als „Unabhängigkeitskrieg“ bezeichnet, spricht die arabische Welt von einer „Katastrophe“, weil mit ihr das palästinensische Flüchtlingsdrama seinen Ursprung nahm.
Die Rede Kerrys war aber auch Ausdruck großer Frustration, da er in seiner Amtszeit neun Monate Pendeldiplomatie zwischen Jerusalem und den arabischen Hauptstädten absolvierte, um sich letztlich im Frühjahr 2014 einzugestehen, dass seine Bemühungen ins Leere laufen. Damit ist er in der Liste der gescheiterten Vermittler vorerst der letzte, dem es nicht gelungen ist, Frieden im Nahen Osten Wirklichkeit werden zu lassen.
Obgleich die israelische Besatzung ein Haupthindernis für eine Zweistaatenlösung ist – und in ihr die Siedlungsproblematik einen hohen Stellenwert einnimmt -, fällt doch auf, dass die palästinensische Verantwortung weder in der Resolution, noch in Kerrys Ausführungen großen Raum einnimmt. Es muss vielmehr angenommen werden, dass die diplomatischen Initiativen der vergangenen Tagen vor allem zwei Hauptadressen hatten: zum einen Israel, um sicherzustellen, dass die Unterstützung für eine Zweistaatenlösung kein Lippenbekenntnis bleibt; und zum anderen die republikanische Regierung unter Donald Trump.
Wer keine Verantwortung übernimmt
Letzterer hatte mit einer Twitter-Salve deutlich gemacht, dass er die Entscheidung seines Amtsvorgängers nicht unterstützt und ab dem Tag seiner Amtseinführung sowohl gegenüber den Vereinten Nationen als auch gegenüber Israel andere Töne einschlagen werde. Damit bestätigte er im Nachgang der Sicherheitsratsentscheidung seinen künftigen Kurs, der sich bereits in Form von personelle Weichenstellungen abzeichnet: mit David Friedmann, designierter US-Botschafter für Israel, und Jason Greenblatt, designierter Sondergesandter für internationale Verhandlungen (und somit mit hoher Wahrscheinlichkeit zuständiger Nahost-Beauftragter), hat er zwei politisch unerfahrene Juristen für die US-Diplomatie ernannt, die mehr (Friedmann) oder weniger (Greenblatt) enge Kontakte zur Siedlungsbewegung unterhalten; Friedmann macht keinen Hehl daraus, sein Amt von Jerusalem aus wahrnehmen zu wollen – ein Bruch jahrzehntelanger US-Praxis, Botschaft und Botschafter in Tel Aviv anzusiedeln, während über Greenblatt zumindest wertschätzende Äußerungen über den 2016 verstorbenen ehemaligen Staatspräsidenten und Friedensnobelpreisträger Shimon Peres und Palästinenserpräsident Abbas belegt sind.
Es ist verblüffend, dass wenige Wochen vor der Amtsübergabe die US-Regierung so aktiv wird: weder die Gazakriege von 2012 und 2014, noch der graduelle und weithin sichtbare Anstieg der Siedlerpopulation hatten Obama während seiner achtjährigen Amtszeit dazu veranlasst, seine Nahostpolitik zu überdenken. Das späte Handeln wird nur wenig an der Enttäuschung in der islamischen Welt über seine Amtszeit ändern: schon seiner Kairoer Rede, die einen Neuanfang der Beziehungen zwischen den USA und der islamischen Welt begründen sollte, blieb ohne bleibende Folgen.
Aber auch die Palästinensische Autonomiebehörde muss sich die unbequeme Frage stellen, wie es um die arabische Solidarität bestellt ist: dass Ägypten dem Druck Israels und eines noch nicht amtierenden US-Präsidenten nachgibt, statt sich die Unterstützung für die palästinensische Sache auf die Fahne zu schreiben, sollte Ramallah aufhorchen lassen. Das Einknicken Ägyptens deckt sich mit der Einsicht der palästinensischen Bevölkerung, die zu 80 Prozent annimmt, dass die arabischen Staaten anderen Themen als der Palästina-Frage mehr Priorität einräumen. Schon während des Fatah-Parteitages 2016 mangelte es an prominenter arabischer Präsenz: es wurden zwar ehemalige Politiker und pensionierte Diplomaten gesehen, an aktiven politischen Persönlichkeiten aus der Nachbarschaft fehlte es indes. Schon seit geraumer Zeit – und zugleich weiterhin – gilt: innenpolitische Herausforderungen und Machterhaltungsfragen haben in der arabischen Welt deutlich Priorität gegenüber der Palästina-Frage.
Wer künftig Verantwortung übernimmt
Mit einer Trump-Administration, die der Obama-Linie nicht folgen wird (wovon sich auch Kerry in seiner Rede überzeugt zeigte), gleitet nun der Blick durch die Reihen der internationalen Staatengemeinschaft, um einen geeigneten Erben zu finden, der den Resolutionstext annimmt und den Rückhalt in der Region genießt, um konstruktiv auf die Konfliktparteien zugehen zu können.
Neben dem Versagen der ägyptischen Unterstützung fällt dabei eine weitere Erkenntnis auf: Die Staatengemeinschaft – vertreten durch die 15 Sicherheitsratsmitglieder (von denen 13 diplomatische Beziehungen zu Israel unterhalten) – hat den Siedlungsbau geschlossen verurteilt und sieht hierin (mindestens) einen Grund für fehlenden Frieden zwischen Israelis und Palästinenser.
Das Zeichen, das die Staatengemeinschaft damit ausgesandt hat, deutet weiter in Richtung Multilateralismus: schon seit geraumer Zeit wird in Ramallah die Devise ausgegeben, dass die Ära der bilateralen Verhandlungen (unter Vermittlung der USA) vorbei sei und stattdessen ein neues, multilaterales Forum entwickelt werden müsse. In Ramallah wird dabei immer auf den Erfolg der sogenannten 5+1-Gespräche zum iranischen Nuklearprogramm verwiesen.
Folglich könnte die Rolle der Europäischen Union – von den Palästinensern mittelmäßig geschätzt, von den Israelis weitestgehend missachtet – steigen: zumindest auf palästinensischer Seite könnte man sich mit einer gesteigerten Verantwortung der EU anfreunden, da sie in den vergangenen Jahren eine Differenzierung im Sinne der Resolution bereits eingeleitet hatte. Zudem waren Europäer auch in anderen Foren bereit, zu Gunsten der Palästinenser zu entscheiden.
Nicht ausgeschlossen, dass ein solches multilaterale Format schon sehr bald das nächste Kapitel aufschlägt: für den 15. Januar hat die französische Regierung die Außenminister aus einigen Duzend Ländern eingeladen, um die von ihr initiierte „französische Friedensinitiative“ zu diskutieren. Wenig ist über deren Inhalt bislang bekannt, aber die zeitliche Dynamik könnte ihre Wirkungsmacht nun überraschend befeuern: Beschlüsse könnten erneut dem Sicherheitsrat vorgelegt werden, um den eingeschlagenen Weg des Sicherheitsrats substanziell zu vertiefen. Fünf Tage blieben den Konferenzteilnehmern, bis am 20. Januar in Washington ein neuer Wind weht.