Rahmenbedingungen
Anfang der 1960er-Jahre befindet sich die Bundesrepublik Deutschland in einer Phase des „Gezeitenwechsels“ (Peter Siebenmorgen). Gesellschaftliche Wandlungsprozesse kommen in Gang oder beschleunigen sich signifikant, bislang gültige Normen und Wertmaßstäbe verschieben sich, die Bindekraft sozialer Milieus beginnt zu erodieren, was auch Auswirkungen auf die Wahlentscheidung hat. Die Sozialdemokraten finden sich bereit, die lange bekämpfte, von Konrad Adenauer durchgesetzte Politik der Westbindung zu akzeptieren, wie eine aufsehenerregende Bundestagsrede des SPD-Fraktionsvorsitzenden Herbert Wehner am 30. Juni 1960 zeigt. Gleiches gilt für die wirtschaftspolitische Orientierung der Bundesrepublik. Auf der politischen Agenda rücken Themen wie der Ausbau der Infrastruktur oder die Bildungspolitik weit nach oben.
Auch außen- und weltpolitisch sind es bewegte Jahre. Mit der Forderung nach Aufhebung des Vier-Mächte-Status von Berlin und der Ankündigung, die sowjetischen Kontrollrechte auf den Zufahrtswegen an die DDR zu übertragen, löst der sowjetische Staats- und Parteichef Nikita Chruschtschow im November 1958 eine erneute Berlinkrise aus. Westberlin soll binnen sechs Monaten entmilitarisiert und in eine von den vier Mächten und der DDR zu garantierende „Freie Stadt“ und „selbständige politische Einheit“ umgewandelt werden. Auch in anderen Regionen der Erde häufen sich die Konflikte zwischen den Supermächten und führen in der Kubakrise des Jahres 1962 die Welt an den Rand eines nuklearen Schlagabtausches.
Hinsichtlich West-Berlins erklären die USA unter Präsident John F. Kennedy, dass sie auf ihren Rechten dort beharren, sich aber nicht in Entscheidungen einmischen würden, die die Sowjetunion in ihrer Interessensphäre fälle. Vor diesem Hintergrund kann die UdSSR dem Drängen der SED-Führung auf vollständige Abriegelung der innerdeutschen Grenze durch den Bau der Mauer am 13. August 1961 nachgeben, um die massenhafte Flucht aus der DDR zu unterbinden.
Die Ereignisse dieser Jahre haben weitreichende Konsequenzen: Die gerade noch abgewendete militärische Konfrontation zwischen den Supermächten führt zu verstärkten Entspannungsbemühungen. Bundesdeutsches Beharren darauf, dass diese mit Zugeständnissen in der deutschen Frage verbunden sein müssen, wird zunehmend als entspannungsstörend empfunden und bewirkt auch Risse im Verhältnis zur Hegemonialmacht Amerika. Zudem rückt mit dem Mauerbau die Wiedervereinigung in eine nicht absehbare Zukunft. Dies zwingt zur Suche nach neuen Wegen, um den Menschen in der DDR indirekt, auch über das dortige Regime selbst, materielle Hilfe oder größere Freizügigkeit zukommen zu lassen.
Neuansätze in der bundesdeutschen Ostpolitik
Konrad Adenauer lässt in der Spätphase seiner Kanzlerschaft intern Überlegungen hinsichtlich einer aktiveren Ost- und Deutschlandpolitik der Bundesregierung anstellen. Ergebnisse sind unter anderem der sogenannte Globke-Plan (1959/60) als Reaktion auf Chruschtschows Berlin-Ultimatum. Er verbindet eine wechselseitige Anerkennung der beiden deutschen Staaten und die Umwandlung Gesamt-Berlins in eine entmilitarisierte Stadt unter Aufsicht der UNO mit freien Wahlen in der DDR und einer Volksabstimmung über die Wiedervereinigung binnen fünf Jahren. 1962 gibt es Vorschläge für einen "Burgfriedensplan", wonach die Deutsche Frage für zehn Jahre aus der Weltpolitik herausgehalten werden soll. Das Ziel hiervon ist, internationale Bemühungen um Entspannung und Abrüstung zu erleichtern und auf einen günstigen Zeitpunkt zu ihrer „Wiedervorlage“ zu warten, verbunden mit der Durchsetzung menschlicher Erleichterungen für die Bevölkerung der DDR. Derartige Überlegungen, die bis dahin geltende moralisch und rechtsstaatlich wohlbegründete Grundsätze wie etwa den Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik zur Disposition stellen, dokumentieren, dass die Ost- und Deutschlandpolitik der Bundesregierung aufgrund zunehmender sowjetischer Pressionen und der notwendigen Anpassung an amerikanische Entspannungs- und Abrüstungsbemühungen unter zunehmendem Zugzwang steht. Sie zeigen auch, dass Adenauers deutschlandpolitisches Denken entgegen kritischer Stimmen keineswegs von Immobilismus und Starrheit geprägt ist. Seit der Regierungsbildung 1961 unterstützt er eine Politik der vorsichtigen Öffnung nach Osten, die vor allem vom neuen Außenminister Gerhard Schröder betrieben wird. Dieser bleibt im Amt, als Ludwig Erhard im Oktober 1963 Konrad Adenauer als Bundeskanzler ablöst. Im Rahmen dieser „Politik der Bewegung“ werden 1963/64 Handelsverträge und Vereinbarungen über den Austausch von Handelsmissionen mit Polen, Rumänien, Ungarn und Bulgarien abgeschlossen. Schröders Vorgehen ist Ausdruck der Bereitschaft zur behutsamen Kooperation mit fast allen Staaten des kommunistischen Machtbereichs. Ziel ist der Abbau des von der Sowjetunion um der Erhaltung der Blocksolidarität Willen errichteten Schreckbilds eines militaristischen und revanchistischen Deutschlands, um auf diese Weise Vorbehalte gegen eine Wiedervereinigung abzubauen. Zudem hofft die CDU-geführte Bundesregierung, die DDR, die unter ausdrücklicher Aufrechterhaltung des bundesdeutschen Alleinvertretungsanspruchs bewusst umgangen wird, auf diese Weise in ihrem eigenen Lager isolieren und unter Druck setzen zu können.
Motive und Entstehung der Friedensnote
Auf die Versuche, die Front des kommunistischen Lagers aufzuweichen, reagiert die Sowjetunion mit einer Verschärfung ihrer Propaganda. Die Bundesrepublik wird darin als Haupthindernis für einen tiefgreifenden Entspannungsprozess hingestellt. Im Auswärtigen Amt betrachtet man mit Sorge, dass die sowjetische Propaganda auch bei den Blockfreien sowie einigen Verbündeten Wirkung zeigt. Hinzu kommt, dass es der DDR in diesen Jahren gelingt, ihre außenpolitische Isolation zu durchbrechen. So führen das Bekanntwerden bundesdeutscher Waffenlieferungen an Israel und schließlich die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zum jüdischen Staat zu heftigen Protesten in der arabischen Welt. Mit dem Staatsbesuch Ulbrichts in Ägypten 1965 kann das SED-Regime seinen ersten großen diplomatischen Erfolg außerhalb des Ostblocks verbuchen.
Die Friedensnote ist vor diesem Hintergrund der Versuch, aus der ostpolitischen Defensive herauszukommen. Der Anstoß zu ihrer Abfassung kommt aus der Ostabteilung des Auswärtigen Amtes und wird von Außenminister Schröder und dem Staatssekretär im Auswärtigen Amt, dem späteren Bundespräsidenten Karl Carstens, aufgegriffen. Die Federführung liegt beim Leiter des Referats für Strukturfragen des Ostblocks im AA, Erwin Wickert. Er sorgt maßgeblich dafür, dass aus der ursprünglich vorgesehenen, allein defensiv gegen die Propaganda der Sowjetunion gerichteten Aktion „eine mehr offensive, in Stil und Ton freundlich gehaltene Darstellung der Friedens- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik“ wird (Rainer A. Blasius). In die Diskussion der Entwürfe werden das Bundeskanzleramt, das Verteidigungsministerium, der Bundesminister für die Angelegenheiten des Bundesverteidigungsrates, Heinrich Krone, sowie die Vorsitzenden der Fraktionen des Deutschen Bundestages eingebunden. Am 24. März 1966 sind alle bundesdeutschen Vertretungen weltweit im Besitz der Note, am nächsten Tag wird der Text von Bundeskanzler Ludwig Erhard im Deutschen Bundestag vorgestellt und den Regierungen sowie den Staaten des Warschauer Paktes übergeben. Letztere werden ausdrücklich um eine Stellungnahme gebeten. Auch jetzt bleibt bewusst die Regierung in Ost-Berlin ausgeklammert, weil, so Wickert rückblickend, unter den herrschenden Verhältnissen innenpolitisch „ein neuer Kurs gegenüber der DDR nicht durchzusetzen ist“.
Kernelemente und Reaktionen
In der sechs Abschnitte umfassenden Note bekräftigt die Bundesregierung, dass sie am Ziel der Wiederherstellung der deutschen Einheit festhält, dieses aber nur mit friedlichen Mitteln verfolgen wird. Die vor allem von Seiten der Sowjetunion erhobenen Vorwürfe, die Bundesrepublik betreibe eine militaristische und revanchistische Politik, werden energisch zurückgewiesen, der eigene Friedenswille betont und der Verzicht auf den Besitz von Kernwaffen nachdrücklich unterstrichen. Für Aufsehen sorgen besonders zwei Elemente. So regt die Bundesregierung an, dass alle Nicht-Nuklearstaaten nach dem Vorbild der Bundesrepublik ebenfalls entsprechende Verzichtserklärungen abgeben und der Schaffung eines internationalen Kontrollsystems zu deren Überwachung zustimmen. Zudem macht man einen „Einfrierungsvorschlag“ (Wickert) in Form eines Abkommens, „in dem die in Frage kommenden Staaten sich verpflichten, die Zahl der Atomwaffen nicht weiter zu erhöhen, sondern sie stufenweise zu verringern. Ein solches Abkommen müsste sich auf ganz Europa erstrecken, das Kräfteverhältnis insgesamt wahren und mit entscheidenden Fortschritten bei der Lösung der politischen Probleme Mitteleuropas verbunden werden“.
Mit Blick auf die mittelosteuropäischen Länder wird betont, dass die Bundesrepublik an einer grundlegenden Verbesserung der Beziehungen interessiert sei. Polen kommt die Note angesichts des Streits um die Oder-Neiße-Linie und aus Rücksicht auf die starken Vertriebenenverbände eher „wenig entgegen“ (Erwin Wickert). Gegenüber der Tschechoslowakei, wo das Auswärtige Amt „Reserven gegen sowjetische Bevormundung“ zu erkennen glaubt, signalisiert man in einem wichtigen Streitpunkt Kompromissbereitschaft: Hinsichtlich der Meinungsverschiedenheiten über die Gültigkeit des Münchener Abkommen von 1938 stellt die Note fest, die Bundesregierung sei der Auffassung, dass das Abkommen „von Hitler zerrissen wurde“ und erhebe darum „gegenüber der Tschechoslowakei keine territorialen Ansprüche; sie betont, dass dies die verantwortliche Darstellung der deutschen Politik ist“. Die im ersten Entwurf enthaltene, weitergehende Formulierung, das Münchener Abkommen sei „nicht mehr gültig“, wird gestrichen.
Das aus damaliger Sicht spektakulärste Element der Note ist das Angebot an die osteuropäischen Staaten, bilaterale Gewaltverzichtserklärungen auszutauschen. Indem die Bundesregierung den von den Westmächten als probates Mittel der Entspannung betrachteten Gewaltverzicht adaptiert, geht sie gegenüber dem Ostblock in die politische Offensive, wirkt einer drohenden Isolierung im westlichen Lager entgegen und wahrt die Mitsprachemöglichkeit im Entspannungsprozess.
Innenpolitisch wird die Friedensnote einhellig begrüßt. Auch die Reaktionen der verbündeten und der neutralen Staaten sind positiv. Die kommunistischen Staaten als die Hauptadressaten reagieren erwartungsgemäß negativ, aber – was in Bonn aufmerksam zur Kenntnis genommen wird – nicht gleichlautend, sondern durchaus differenziert. Kritisiert werden vor allem das Festhalten an den Grenzen von 1937 als Verhandlungsgrundlage, die Forderung nach Wiedervereinigung und die Weigerung, das SED-Regime einzubeziehen. Außenminister Gerhard Schröder betrachtet die Note dennoch als Erfolg, da die Weigerung der Ostblockstaaten, Gewaltverzichtserklärungen mit Bonn auszutauschen, deren antideutsche Propaganda widerlegt und gewisse Differenzen zwischen ihnen aufgezeigt habe.
Wirkung und historische Bewertung
Die Friedensnote war als Auftakt zu einem umfassenderen Dialog mit den Staaten Mittel- und Osteuropas konzipiert. Obwohl sie in dieser Hinsicht keine unmittelbare Wirkung erzielt und angesichts der in den nächsten Jahren folgenden, spektakulären Entwicklungen in der Ost- und Deutschlandpolitik rasch in Vergessenheit gerät, ist sie in der historischen Rückschau von nicht unerheblicher Bedeutung. Sie bringt die Absicht der Bundesrepublik zum Ausdruck, dem Sicherheitsbedürfnis der Staaten Ostmitteleuropas entgegen zu kommen und verzichtet erstmals auf das ausdrückliche Junktim zwischen Entspannungspolitik und Fortschritten in der deutschen Frage. Damit dokumentiert sie die Bereitschaft, den Veränderungen in der internationalen Politik und in den Ost-West-Beziehungen Rechnung zu tragen. Indem sie auf der bisherigen Linie bleibt, die DDR nicht als Verhandlungspartner zu akzeptieren und somit darauf verzichtet, nicht nur ost-, sondern auch deutschlandpolitisch neue Akzente zu setzen, ist sie durchaus symptomatisch für den ambivalenten Charakter der Entspannungspolitik der Regierung Erhard/Schröder. Dennoch signalisiert die Friedensnote nach dem Urteil von Christian Hacke „eine neue Dimension in der Entspannungspolitik und kann als Beginn einer neuen deutschen Ostpolitik bezeichnet werden.“
Quellen und Literatur:
- Wortlaut der Note in: Dokumente zur Deutschlandpolitik. IV. Reihe. Band 12/1. Hg. v. Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen. Bearb. v. Gisela Oberländer. Frankfurt/Main 1981, S. 381–385.
- Rainer A. Blasius: Erwin Wickert und die Friedensnote der Bundesregierung vom 25. März 1966, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 43 (1995), S. 539–553.
- Franz Eibl: Politik der Bewegung. Gerhard Schröder als Außenminister 1961–1966 (Studien zur Zeitgeschichte, Band 60). München 2001.
- Christian Hacke: Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder. Aktualisierte Neuausgabe Frankfurt/Main 2003, S. 109–117.
- Kordula Kühlem: „Burgfrieden“: Die Bedeutung und Verwendung des Begriffs zwischen Bonn und Moskau 1958–1963, in: Historisch-Politische Mitteilungen 16 (2009), S. 37–55.
- Torsten Oppelland: Gerhard Schröder (1910–1989). Politik zwischen Staat, Partei und Konfession (Forschungen und Quellen zur Zeitgeschichte, Band 39), Düsseldorf 2002.
