Rechtsstaatsentwicklungen im Überblick: Turbulentes Wahljahr in Bosnien und Herzegowina

Entscheidungen des Verfassungsgerichts von BiH und des OHR

Die rechtliche Entwicklung in BiH im Jahr 2022 war von hoher Aktivität des neuen Hohen Repräsentanten für BiH Christian Schmidt[1] und des Verfassungsgerichts von BiH[2] gekennzeichnet. Der HR BiH hat mehrere wichtige Rechtsakte erlassen, die der Regelung des Staatseigentums in BiH und der Ermöglichung der Durchführung der Wahlen im Oktober 2022 dienten. Das VerfG BiH hat in mehreren wichtigen Rechtssachen über der Zuständigkeitsfragen und die Gesetzgebungskompetenz in BiH entschieden. Alle diese Rechtsakte sind darauf bedacht, die bestehende verfassungsmäßige Ordnung aufrecht zu erhalten und die weitere Erosion des Rechtssystems[3] von BiH zu verhindern. Über einige der Entscheidungen wird im Folgenden berichtet.

Die wiederkehrende Frage des staatlichen Eigentums

In seiner Entscheidung vom 27.9.2021[4] hatte sich das VerfG BiH zu der Frage geäußert, ob die Republika Srpska durch das von ihrem Parlament verabschiedete Gesetz über die Wälder der Republika Srpska über die in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Waldflächen verfügen durfte. Das Gericht stellte fest, dass es sich dabei um Staatseigentum handele, das in die ausschließliche Zuständigkeit des Zentralstaates falle. Mit dieser Entscheidung führte es seine Rechtsprechung zur Regelung der Gewässer und des Agrarlands fort.[5] Die Frage der Kompetenzverteilung und der Eigentumsverhältnisse wurde damit rechtlich endgültig beantwortet: Das Eigentum an Gewässern, Wäldern, landwirtschaftlichen Flächen, öffentlichem Grundbesitz usw., die im Wesentlichen Eigentum des ehemaligen sozialistischen Bosnien und Herzegowinas standen, sind unabhängig von ihrer Rechtsform und räumlichen Lage Eigentum des Staates Bosnien und Herzegowina und nicht der Entitäten. Damit ist auch der Zentralstaat zuständig für die Regulierung dieses – seines – Eigentums. Zugleich bedeutet das, dass der Gesamtstaat BiH entsprechende Gesetze verabschieden und das Staatseigentum einheitlich regeln muss.

Der Gesetzgeber auf der gesamtstaatlichen Ebene hat bisher keine entsprechenden Gesetze in diesem wie auch in einigen anderen wichtigen und regelungsbedürftigen Bereichen erlassen. Damit hat er die Entitäten de facto ermutigt, Regelungen außerhalb ihrer Kompetenz zu schaffen, die das Verfassungsgericht von BiH immer wieder beseitigen muss; de facto, weil die Entitäten in tatsächlicher Hinsicht das machen können, was sie rechtlich nicht machen dürfen. Besonders plump erscheinen insoweit die Versuche der Republika Srpska, in die gesetzlich nicht geregelten Rechtsräume einzudringen: Wider besseres Wissen verabschiedete das Parlament der RS erst am 10. Februar 2022 das Gesetz über Immobilien, die für die Tätigkeit der öffentlichen Gewalt verwendet werden[6], mit dem es wieder kompetenzwidrig das staatliche Eigentum von BiH auf dem Gebiet der RS zu regeln suchte. Damit hat es zum wiederholten Mal nicht nur die Zentralregierung, das Parlament von BiH und das Verfassungsgericht brüskiert und herausfordert, sondern auch den Hohen Repräsentanten zum Handeln veranlasst: Mit der Anordnung (order) vom 12. April 2022 setzte der Hohe Repräsentant Christian Schmidt die Anwendung des Gesetzes bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichts aus.[7] Durch die entsprechende Entscheidung (decision) vom selben Tag untersagte er den Entitäten die Verfügung über das darin nun ausdrücklich definierte Staatseigentum von BiH bis zum Erlass eines Gesetzes durch den Gesamtstaat BiH.[8] Dies ist auch als eine Aufforderung an die Zentralregierung und das Zentralparlament zu verstehen, endlich aktiv zu werden. In der Zwischenzeit hat das VerfG von BiH das Gesetz der RS vom 10. Februar 2022 aufgehoben.[9] Dennoch kündigte die Regierung der RS schon wenige Tage nach dieser Entscheidung an, ein neues möglicherweise verfassungswidriges Gesetz verabschieden zu wollen, das diese Materie reguliert. Dabei äußerte sie öffentlich ihre Ablehnung der für sie bindenden Entscheidung des VerfG von BiH wegen einer angeblichen „schweren Beeinträchtigung“ der „Rechtssicherheit aller Bürger und Institutionen der RS“.[10]

Nichtumsetzung von Gesetzen durch Republika Srpska

Die Republika Srpska ignoriert nicht nur die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung und Entscheidungen des Verfassungsgerichts von BiH, sondern auch Parlamentsgesetze sowie die Entscheidungen des Hohen Repräsentanten, die Gesetzeskraft haben und Vorrang vor dem Recht der Entitäten genießen. Der ehemalige Hohe Repräsentant Valentin Inzko hatte kurz vor dem Ende seiner Amtszeit im Juli 2021 Änderungen des Strafgesetzbuches von Bosnien und Herzegowina veranlasst[11] und den Straftatbestand der Verherrlichung von rechtskräftig verurteilten Kriegsverbrechern und Leugnung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen eingeführt. Die Führung der Republika Srpska hatte unmittelbar nach diesen Änderungen des Strafgesetzbuchs beschlossen, die Entscheidungen des HR auf ihrem Territorium nicht mehr umzusetzen.[12] Überdies hatte sie die Arbeit der gesamtstaatlichen Institutionen von BiH einschließlich des Parlaments und des Ministerrats in einigen wichtigen Fragen boykottiert, was teilweise zu einem Stillstand in der Arbeit dieser Organe führte.

Auf die Klage von sieben Delegierten aus dem Rat der Völker des Parlaments von RS entschied schließlich das VerfG BiH am 14. Juli 2022[13], dass das Gesetz über die Nichtanwendung der Entscheidung des Hohen Repräsentanten gegen Art. I/2 und III/3.b) der Verfassung von Bosnien und Herzegowina verstößt. In seiner Entscheidung stellte das Verfassungsgericht unter anderem fest, dass der Hohe Repräsentant durch die Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches von BiH zu Recht die innerstaatlichen Institutionen, konkret das Parlament von BiH, ersetzt habe, an dessen Stelle er im Rahmen seiner Kompetenz das Gesetz verabschiedet hat. Die RS muss die neuen Strafvorschriften auf ihrem Gebiet zur Anwendung bringen

Infragestellung der Kompetenzen des Zentralstaates

Die Republika Srpska versucht auch andere Kompetenzen von der gesamtstaatlichen Ebene an sich zu ziehen und damit ihre eigene Zuständigkeit zu simulieren. Dazu hat die Nationalversammlung der RS eine Deklaration und mehrere sogenannte „Schlussfolgerungen“ (zaključak) verabschiedet, die darauf abzielen, die Kompetenzen von BiH in den Bereichen Justiz, indirekte Steuern sowie Verteidigung und Sicherheit in die eigene Zuständigkeit zu überführen. In diesen an sich rechtlich unverbindlichen Rechtsakten hatte das Parlament der RS erklärt, innerhalb von sechs Monaten Gesetze zu verabschieden, um die Fragen regeln, die auf der Ebene der RS bisher nicht geregelt sind, weil sie in die Zuständigkeit von BiH fallen.

Das VerfG BiH hat diese Erklärungen (Deklaration und Schlussfolgerungen) am 26.5.2022 in weiten Teilen für verfassungswidrig erklärt.[14] In Anbetracht ihres Inhalts stellte das Verfassungsgericht fest, dass die „Schlussfolgerungen“ zwar hauptsächlich Meinungen der Nationalversammlung zu allgemeinen Fragen zum Ausdruck brächten und ihre eigene Interpretation hinsichtlich der Kompetenzverteilung zwischen den Entitäten und dem Staat BiH enthielten. Allerdings bringe die „Deklaration“ nicht bloß die politischen Ansichten der Nationalversammlung zum Ausdruck, sondern schaffe de facto Verpflichtungen für die Behörden der RS, gegen die Verfassung von BiH verstoßenden Rechtsakte zu erlassen oder andere entsprechende Handlungen zu begehen. So seien Exekutivorgane „verpflichtet“[15], innerhalb von sechs Monaten Gesetze auszuarbeiten und zur Abstimmung vorzulegen, deren Regelungsgegenstand offensichtlich in die ausschließliche Zuständigkeit des Zentralstaates gem. Artikel III Nr. 5 lit. a) der Verfassung von BiH fällt, z.B. Verteidigung, Indirekte Steuern usw.

Das Verfassungsgericht hat schließlich am 2. Dezember 2022 das Gesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte der Republika Srpska[16] und das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Verwaltung der Republik[17]  für verfassungswidrig erklärt.[18] Auch in diesen Fällen hatte die Republika Srpska außerhalb ihrer Zuständigkeiten gehandelt. In dieser Entscheidung hat das VerfG BiH ein weiteres Mal darauf hingewiesen, dass die Entitäten verpflichtet sind, gem. Art. I/2. der Verfassung von BiH die Gesetze von BiH und gem. Artikel III/3.b) die Entscheidungen der Institutionen von BiH zu respektieren und umzusetzen.

Sicherung der Wahlen und Verringerung von Blockademöglichkeiten

Der HR Christian Schmidt hat seit seinem Amtsantritt im August 2021 mehrere grundlegende Entscheidungen verkündet, die neben der vorläufigen Regelung des Staatseigentums (s.o.) vor allem die Durchführung von Wahlen in BiH sicherstellen und die politische Blockade in den Staatsorganen von BiH durchbrechen helfen sollen.

Notsicherung der Wahlen durch den Hohen Repräsentanten

Am 4. Mai 2022 hatte die Zentrale Wahlkommission von BiH den Beschluss über die Ausschreibung und Durchführung der allgemeinen Wahlen für Sonntag, den 2. Oktober 2022 gefasst. Die Durchführung der Wahlen war dennoch nicht gesichert. Innerhalb der gesetzlichen Frist von 15 Tagen nach dem Beschluss der Wahlkommission hätten die zuständigen Organe alle erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Finanzierung und Durchführung der Wahlen ergreifen müssen. Der Ministerrat von BiH war jedoch untätig geblieben. Um die rechtzeitige Durchführung der Wahlen sicherzustellen, ordnete der HR die Zuweisung von Mitteln zur Deckung der Ausgaben im Zusammenhang mit den Parlamentswahlen 2022 an.[19] Um ähnliche Blockaden in Zukunft zu verhindern beschloss der HR zudem Änderungen im Wahlgesetz[20] und im Gesetz über die Finanzierung der Institutionen von BiH[21]. Das Risiko einer Blockade der Wahlfinanzierung wird nun dadurch verringert, dass künftig auch der stellvertretende Minister für Finanzen einen Antrag der Wahlkommission auf Finanzierung der Wahlen nach Ablauf der 15-tägigen Frist genehmigen kann, wenn der Finanzminister dazu nicht in der Lage oder nicht willens ist.

Wegweisende und zugleich kritische Entscheidungen vom 2. Oktober

Die Entscheidung des HR vom 2. Oktober 2022 betrifft Änderungen des Wahlgesetzes und der Verfassung der Föderation und damit nur die nachträglich stattfindenden indirekten Wahlen für die Organe der Föderation. Sie hat damit keine unmittelbaren Auswirkungen auf die am 2. Oktober 2022 durchgeführten Direktwahlen. Das begrüßenswerte Hauptziel der beschlossenen Änderungen ist die Verbesserung der Funktionalität der Föderation von BiH, die sich in den letzten vier Jahren in einer politischen Blockade befunden hat. Die relevanten Änderungen sollen rechtliche Blockademöglichkeiten beseitigen, die zuvor bei den indirekten Wahlen der Delegierten ins Haus der Völker des Parlaments der Föderation (Oberhaus), bei der Wahl des Präsidenten und der Vize-Präsidenten der Föderation, bei der Wahl der Verfassungsrichter des Verfassungsgerichts der Föderation und in einigen weiteren Bereichen bestanden. Die Entscheidung des HR trägt ferner den im Urteil der Verfassungsgerichts von BiH im Fall Ljubic[22] aufgestellten Anforderungen Rechnung, wonach die Anzahl der Delegierten aus jedem der konstituierenden Völker im Haus der Völker der Föderation die reale Bevölkerungszahl des jeweilige konstituierenden Volkes in einem Kanton proportional widerspiegeln muss.

Letzteres führt allerdings zu einer Stärkung des oft kritisierten ethno-territorialen Prinzips[23] in der Föderation. Außerdem wurde eine wichtige Entscheidung des VerfG von BiH vom 26.3.2015[24] bezüglich der Repräsentation der Kategorie der „Anderen“ nicht berücksichtigt. Deutliche Kritik hat der OHR schließlich wegen der Wahl des Zeitpunkts der Verkündung der Entscheidung unmittelbar am Wahlabend auf sich gezogen. Dieser Zeitpunkt ist nicht nur mit Blick auf die Akzeptanz der Neuregelungen ungünstig, sondern könnte auch aus rechtsstaatlicher Sicht beanstandungsfähig sein, weil der HR damit zum einen dem neu zu bildenden Parlament vorgegriffen hat, zum anderen nicht völlig ausgeschlossen werden kann, dass der Wahlprozess bei den Direktwahlen vom 2. Oktober bei Kenntnis der Neuregelung der nachgelagerten Entitätswahlen anders verlaufen wäre.[25]

In der Folge haben bereits kurze Zeit nach der Verkündung zwei Mitglieder der Präsidentschaft von BiH Anträge auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Entscheidungen des OHR beim VerfG BiH eingereicht.[26] Den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung hat das VerfG zwar am 02. Dezember 2022[27] abgewiesen, weil es keine Eilbedürftigkeit festgestellt hat. Das sagt freilich nichts über die Erfolgsaussichten in der Sache aus, weil das Gericht sich bisher nur mit dem Eilantrag befasste. Die endgültige Entscheidung des Gerichts steht also aus und könnte je nach ihrem Inhalt sowohl rechtlich als auch politisch weittragende Konsequenzen haben. Im Ergebnis könnte es sogar zu einem temporären Stillstand des Wahlprozesses im Hinblick auf die indirekten Wahlen zum Haus der Völker der Föderation und mittelbar auch Auswirkungen auf die Wahl der Regierung haben: Sollte das VerfG feststellen, dass die Änderungen im Wahlgesetz von BiH und der Verfassung der Föderation im Hinblick auf den Verteilungsschlüssel (z.B. bei den „Anderen“) und die Wahl der Delegierten ins Haus der Völker der Föderation nicht im Einklang mit der Verfassung stehen, würde es direkte Folgen für die Wahl der Exekutive in der Föderation haben. Die Delegierten im Haus der Völker der Föderation haben eine entscheidende Funktion bei der Nominierung und Wahl des Präsidenten und der Vizepräsidenten der Föderation. Der Präsident ernennt gemeinsam mit den Vizepräsidenten die Regierung der Föderation. Dieser Prozess müsste erneut durchgeführt werden, falls das VerfG BiH der Klage insoweit stattgeben sollte.

Ausblick

Das zu Ende gehende Jahr 2022 kann in vielerlei Hinsicht als ein wichtiges Jahr für BiH bezeichnet werden. Mit den weitreichenden Entscheidungen des HR, des VerfG, den am 2. Oktober durchgeführten Wahlen und der Verleihung des EU-Beitrittskandidatenstatus an BiH am 15. Dezember sind wesentliche rechtliche Voraussetzungen geschaffen worden, um dem Jahr 2023 positiv entgegensehen zu können.

Es bleiben aber auch einige Herausforderungen. Eine davon ist die ablehnende Haltung der Republika Srpska gegenüber dem OHR und der Daytoner Verfassungsordnung. Es wird darauf ankommen, dass die RS sich konstruktiv verhält. Auch wird notwendig sein, dass verschiedene Akteure in der Föderation von BiH zusammenfinden und nicht gegeneinander arbeiten, was bisher an der heterogenen politischen Agenda lag. Die Entscheidungen, die vom HR am Wahlabend des 2. Oktober verkündet wurden und die Lösung der Blockaden in der Föderation von BiH zum Ziel hatten, haben in der Praxis bereits die ersten Schwächen offenbart: Die Stärkung des ethno-territorialen Prinzips im Haus der Völker der Föderation hat neue Blockademöglichkeiten eröffnet.[28] So kann beispielsweise eine Mehrheit der Bosniaken im Haus der Völker die Bildung einer neuen Regierung effektiv verhindern. Es bleibt abzuwarten, ob unter diesen Voraussetzungen eine Regierung in der Föderation gebildet werden kann oder der HR wieder direkt oder indirekt intervenieren muss. Schließlich darf die Entscheidung des VerfG über die genannten Rechtsakte des HR mit Spannung erwartet werden, was insoweit bedeutsam ist, als über die Rechtmäßigkeit der Interventionen des HR entschieden wird.

[1] www.ohr.int/about-ohr/high-representative/.

[2] www.ustavnisud.ba/en/home.

[3] Siehe dazu den Bericht der EU-Kommission, in dem auf die negativen Tendenzen hingewiesen wird, ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/country_22_6093.

[4] Az. U 4/21, www.ustavnisud.ba/en/122nd-plenary-session-1942?force_locale=true.

[5] Entsch. v. 13.7.12, Az. U 1/11; v. 6.2.20, Az. U 8/19 und Az. U 9/19 sowie v. 27.9.21, Az. U 4/21.

[6] Official Gazette of Republika Srpska, No. 29/22.

[7] Order n. 01/22, www.ohr.int/order-suspending-the-application-of-the-law-on-immovable-property-used-for-functioning-of-public-authority/.

[8] Decision n. 01/22, www.ohr.int/decision-enacting-the-law-on-amendments-to-the-law-on-the-temporary-prohibition-of-disposal-of-state-property-of-bosnia-and-herzegovina/.

[9] Entsch. v. 22.9.22, Az. U-10/22, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_bs/U-10-22-1342532.pdf

[10] Siehe www.klix.ba/vijesti/bih/vlada-rs-a-ce-predloziti-novi-zakon-o-nepokretnoj-imovini-nakon-odluke-ustavnog-suda-bih/220925089.

[11] Decision n. 26/21 v. 23.7.2021, www.ohr.int/hrs-decision-on-enacting-the-law-on-amendment-to-the-criminal-code-of-bosnia-and-herzegovina.

[12] Gesetz über die Nichtanwendung der Entscheidung des Hohen Repräsentanten vom 14. Juli 2022. Zurzeit liegen keine Informationen dazu vor, ob die RS den Vollzug des Strafgesetzes tatsächlich aussetzt. Ihre Ankündigung, die Mitarbeit am zentralen Justizrat auszusetzen, hat sie jedenfalls nicht umgesetzt.

[13] Az. U-15/21, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_bs/U-15-21-1326135.pdf.

[14] Az.  U 2/22, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_bs/U-2-22-1323203.pdf.

[15] Nr. 19 der Deklaration zu den Verfassungsgrundsätzen, www.narodnaskupstinars.net/?q=la/akti/ostali-akti/deklaracija-o-ustavnim-principima, oder Nr. 2 und Nr. 3 der Schlussfolgerung zur Übertragung  der Zuständigkeiten der RS auf die Ebene von BiH, www.narodnaskupstinars.net/?q=la/vijesti/okončana-24-posebna-sjednica-usvojena-deklaracija-o-ustavnim-principima-i-četiri-informacije-o-prenosu-nadležnosti-sa-zaključcima.

[16] Official Gazette of Republika Srpska, No. 118/21.

[17] Official Gazette of Republika Srpska, No. 15/22.

[18] Az. U-17/22, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_en/U-17-22-1338266.pdf.

[19] Decision n. 2/22 v. 7.6.22, www.ohr.int/decision-enacting-the-decision-on-approving-the-allocation-of-funds-for-the-purpose-of-covering-expenditures-related-to-the-2022-general-elections-in-bosnia-and-herzegovina/.

[20] Decision n. 3/22 v. 27.7.22, www.ohr.int/decision-enacting-the-law-on-amendments-to-the-election-law-of-bosnia-and-herzegovina-3/.

[21] Decision n. 04/22 v. 7.6.22., www.ohr.int/decision-enacting-the-law-on-amendments-to-the-law-on-financing-of-the-institutions-of-bosnia-and-herzegovina/.

[22] Az. U-23/14 vom 1.12.2016, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_en/U-23-14-1058444.pdf.

[23] Danach kann das konstituierende Volk, das die Mehrheit der Bevölkerung stellt, die politische Führung auf einem bestimmten Territorium für sich beanspruchen. 

[24] Az. U-14/12, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_en/U-14-12-734865.pdf.

[25] Z.B. hätten die Parteien bereits die Listen für die Direktwahl anders aufstellen können, damit sie genug Delegierte für das Haus der Völker aus den jeweiligen konstitutiven Völkern aus jedem Kanton entsprechend dem nun vom OHR geänderten Verteilungsschlüssel haben.

[26] S. www.slobodnaevropa.org/a/komsic-zahtjev-ustavnom-sudu-bih-za-ocjenu-ustavnosti-odluke-visokog-predstavnika-/32075389.html; www.nezavisne.com/novosti/bih/Dzaferovic-trazi-ocjenu-ustavnosti-odluka-koje-je-nametnuo-Smit/742244.

[27] Az. U-27/22, www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_en/U-27-22-1354210.pdf.

[28] www.klix.ba/vijesti/bih/sretan-broj-13-za-sda-vise-li-tehnicki-mandati-nad-vladom-fbih-i-vijecem-ministara-bih/221208066.