Banditen oder Terroristen?

Einführung

Die Philippinen, der Bevölkerungszahl nach die zwölftgrößte Nation der Welt, scheinen international nur im Zusammenhang mit Naturkatastrophen, Entführungen und vor allem Gewalttaten Beachtung zu finden. Der bekannteste Name im Zusammenhang mit Gewalt und Terrorismus auf den Philippinen ist Abu Sayyaf (alias Abu Sayyaf-Gruppe, ASG; dt. auch Abu Sajaf). Er hat über viele Jahre das Bild der Philippinen von einem sicheren Hafen für islamistische Terroristen geprägt. Die spektakulärste Aktion Abu Sayyafs war 2014 die Entführung eines deutschen Ehepaars, was der Gruppe ein enormes Medienecho einbrachte. Für die Freilassung des Paars wurde offenbar ein hohes Lösegeld bezahlt. Die Bilanz der ASG-Aktionen auf den Philippinen ist jedoch, gelinde gesagt, durchwachsen. Ihre fortdauernde Präsenz und ihre Gewalttaten werfen indes weltweit die Frage auf, wie eine Organisation wie die ASG in einem überwiegend christlichen Land existieren und wirksam sein kann.

Um das zu verstehen, muss man die Geschichte von Gewalt und Terrorismus auf den Philippinen verstehen, die eine Geschichte des Separatismus ist. Hierzu bedarf es eines näheren Blicks auf die Umstände, unter denen separatistische Bewegungen entstanden sind und sich entwickelt haben, was zur jetzigen Lage führte, in der die Gewalt allgegenwärtig ist und Gruppierungen wie Abu Sayyaf das Bild des Landes mit prägen.

Vor der Kolonialisierung durch Spanier und US-Amerikaner war im 14. Jahrhundert der Islam durch arabische Händler auf die Philippinen gekommen. Während des 15. Jahrhunderts waren Teile Luzons (der nördlichsten Inselgruppe) und Mindanaos (der südlichsten) Sultanat Borneos geworden, mit einem hohen muslimischen Bevölkerungsanteil vor allem auf Mindanao. Weder Spanien noch die Vereinigten Staaten hatten diese vorwiegend muslimischen Gebiete je ganz unter Kontrolle. Maßnahmen während der US-Kolonialzeit, insbesondere die Ansiedlung christlicher Siedler auf dem muslimischen Mindanao, führten zu zusätzlichen Spannungen in der Region.

Heute, da sich die Philippinen ernsten Problemen wie politischer Instabilität, wachsender Korruption, Versagen der politischen Führung und anhaltend hohen Armutsraten gegenübersehen, ist Mindanao der am wenigsten entwickelte Teil des Landes. Hier auf Mindanao haben Gruppierungen wie die berüchtigte Abu Sayyaf ihren stärksten Rückhalt.

Brutstätte für Gewalt und Extremismus?

Ein Blick auf die Philippinen zeigt, dass die meisten der vorwiegend muslimischen Provinzen zu den ärmsten und unterprivilegiertesten Gebieten des Landes gehören. Die Probleme, denen sich die Philippinen heute gegenübersehen, sind ein guter Nährboden für Extremismus. Gewalt und Terrorismus auf den Philippinen haben zwei Ursachen: Armut und schlechte Regierungsführung. Zum Zusammenhang zwischen beiden lässt sich sagen, dass eine hohe Armutsrate mit schlechter Regierungsführung einhergeht. Schlechte Regierungsführung ist ein immer wiederkehrendes Thema und ein Problem im Lande sowie ein wichtiger Faktor, wenn es um Terrorismus und Extremismus auf den Philippinen geht.

Die Armutsrate ist ein guter Gradmesser für die Regierungsführung eines Landes. Daten der Weltbank zeigen, dass die Armutsrate in den vergangenen zehn Jahren ziemlich gleichbleibend war. Das Unvermögen, die Armut zurückzudrängen, ist daher weiterhin eine Quelle der Unzufriedenheit im Land.

Aufschlussreicher ist jedoch ein Vergleich der Armutsrate auf nationaler Ebene mit der in den Regionen. Unter den Provinzen, die die ' ' Autonome Region im muslimischen Mindanao ' ' (ARMM) bilden, weisen zwei Armutsraten von über 50 Prozent auf, nämlich Lanao del Sur (68,9 Prozent) und Maguindanao (57,8 Prozent), die die ARMM zur ärmsten Region der Philippinen machen. Dieses Gebiet und die benachbarten Inselprovinzen beherbergen die Neue Volksarmee, die ASG, (frühere) separatistische Bewegungen wie Islamische Befreiungsfront der Moros (MILF) und die Nationale Befreiungsfront der Moros (MNLF) sowie ihre Ableger wie die Islamischen Freiheitskämpfer von Bangsamoro (BIFF).

Die Entwicklung separatistischer Bewegungen und die Geburt der Abu Sayyaf

Die Geschichte separatistischer Gruppierungen, die sich später in gemäßigte und extremistische und sogar terroristische wie Abu Sayyaf aufspalteten, scheint sich auf den Philippinen ständig zu wiederholen. Das Ringen um Unabhängigkeit im muslimischen Süden ist ein Prozess, in dem Gruppen immer wieder den philippinischen Staat gewaltsam bekämpft haben. Die erste bekannte sezessionistische Gruppe, die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts auf den Philippinen aufkam, war die Nationale Befreiungsfront der Moros (MNLF) auf Mindanao. Sie wurde 1969 von ihrem ersten Vorsitzenden, Nur Misuari, gegründet. Ihr mit allen Mitteln angestrebtes Ziel war klar: Unabhängigkeit für Bangsamoro („Land der Moros“, d.h. der philippinischen Moslems). Mit der Verhängung des Kriegsrechts unter Präsident Marcos 1972 wurde offenbar, dass der Kampf der MNLF gewalttätig sein ' ' musste ' '. Hunderttausende wurden während der Aufstände und der Militäraktionen des Marcos-Regimes getötet oder vertrieben.

Der libysche Staatschef Muammar Gaddafi vermittelte bei Verhandlungen zwischen MNLF und philippinischer Regierung, was 1976 zum Abkommen von Tripolis führten. Beide Seiten unterzeichneten das Abkommen, wobei die MNLF die Selbstverwaltung des muslimischen Mindanao anerkannte und ihre Sezessionsbestrebungen aufgab. Der einige Monate später ausgerufene Waffenstillstand wurde jedoch nicht eingehalten, so dass weder ein echter Frieden noch eine Autonomie zustande kam.

1978 kam eine weitere Gruppe auf: Die Islamische Befreiungsfront der Moros (MILF), die für eine völlige Unabhängigkeit statt einer Autonomie eintrat, spaltete sich von der MNLF ab. Während Misuari und der MNLF klar wurde, dass es zu keiner echten Autonomie kommen würde, war die MILF bereits erfolgreich dabei, enttäuschte MNLF-Funktionäre und junge idealistische muslimische Gelehrte anzuwerben.

Erst nach dem Ende der Marcos-Diktatur schien unter der Präsidentschaft von Corazon Aquino die Chance für eine echte Autonomie zu bestehen. 1990 wurde die Autonome Region im muslimischen Mindanao gegründet und 1996 mit Nur Misuari als erstem Gouverneur realisiert. Zu dieser Zeit sammelte Abdurajik Abubakar Janjalani radikale Kräfte innerhalb der MNLF, die nicht der Autonomieidee anhingen, sondern den gewaltsamen Kampf für einen unabhängigen islamischen Staat wieder aufnehmen wollten. 1991 gründeten Janjalani und seine Unterstützer die radikale Abu Sayyaf.

2011 erklärte die MILF öffentlich, sie werde den Unabhängigkeitskurs nicht weiter verfolgen, sondern stattdessen eine Autonomie anstreben, während andere Gruppierungen den gewaltsamen Kampf gegen den philippinischen Staat weiterführten. 2012 unterzeichneten sowohl die Regierung als auch die MILF ein Rahmenabkommen zu Bangsamoro (FAB), das den Weg zum Umfassenden Abkommen zu Bangsamoro (CAB) ebnete. Der Entwurf eines Grundgesetzes für Bangsamoro wird in den beiden Kammern des Parlaments diskutiert. Es soll den Weg zu einer echten Selbstverwaltung im muslimischen Mindanao ebnen und die ARMM ersetzen, die als gescheitert gilt. Es ist derzeit noch unklar, wann und in welcher Endfassung das Grundgesetz verabschiedet wird und ob es zur Errichtung der lange erwarteten Autonomen Region Bangsamoro führt. Während MILF und MNLF den Übergang zur Autonomie unterstützen, konnten Abu Sayyaf und BIFF in keiner Weise in die Friedensgespräche einbezogen werden.

Diese Geschichte des Kampfes um Unabhängigkeit oder Autonomie hat aus Mindanao ein breites Betätigungsfeld für gemäßigte ehemalige Rebellengruppen, gewalttätige Sezessionisten und schwelende Unruhen gemacht. Hierbei zeigt sich immer wieder das gleiche Schema: Wann immer eine Gruppe ihren Kampf für einen eigenen Staat aufgibt und sich damit begnügt, nach mehr Autonomie zu streben, spaltet sich eine radikale Splittergruppe ab, die weiterhin nach Sezession strebt. Unter diesen gewalttätigen Gruppierungen führt das US-Außenministerium nur die ASG weiterhin als „ausgewiesene ausländische Terrororganisation“.

Das Abu Sayyaf-Netzwerk

Die Frage nach der wahren Natur und den Zielen von Abu Sayyaf ist unter Beobachtern, Vertretern von Polizei und Militär sowie den Medien intensiv diskutiert worden. Zwei Punkte stehen dabei außer Frage: 1) Abu Sayyaf spaltete sich von der MNLF ab, als diese von der Forderung nach einem unabhängigen Staat abrückte. Das ursprüngliche Ziel von Abu Sayyaf war daher die Fortsetzung des Kampfes für einen separaten islamischen Staat. 2) Die Gruppe widmet sich heute hauptsächlich Entführungen zum Zwecke der Lösegelderpressung, was eher auf ökonomische Beweggründe als eine religiöse Ideologie hindeutet. Von den Vereinigten Staaten wurde die Abu Sayyaf erstmals 1997 als „ausländische Terrororganisation“ aufgelistet. In den Länderberichten zum Terrorismus 2014 des US-Außenministeriums heißt es: „Die ASG ist die gewalttätigste der auf den Philippinen operierenden Terrorgruppen und gibt an, für einen unabhängigen Islamischen Staat in West-Mindanao und dem Sulu-Archipel einzutreten.“ Inwieweit dieser Anspruch oder die eigentliche Zielsetzung die Leitlinie für die Tätigkeit der Gruppe bildet, bleibt allerdings unklar. Trotz öffentlicher Bekundungen, man unterstütze den sogenannten Islamischen Staat (IS) ist ihr Tätigkeitsschwerpunkt Lösegelderpressung. Kaum eine Aktion der letzten Jahre ließe sich als religiös oder ideologisch motiviert bezeichnen.

Um den wahren Charakter von Abu Sayyaf zu erkennen, bedarf es eines näheren Blicks auf ihre Entwicklung. Wie Zack Fellman vom Zentrum für Strategische und Internationale Studien (CSIS) 2011 ausführte, lässt sich der Werdegang der ASG in Phasen aufgliedern: Gründung und Aufstieg (1991 bis 1995/96), die erste Beharrungsphase (1995/96 bis 2003), die Wiederaufnahme des Terrorismus (2003 bis 2006) und eine zweite Beharrungsphase (2006 bis heute). Ohne Zweifel hat die ASG in der Vergangenheit terroristische Akte verübt. Weltweite Aufmerksamkeit erfuhr sie durch den Bombenanschlag auf eine Fähre 2004. Aufgrund fortdauernder Maßnahmen zur Terrorbekämpfung durch die philippinische Regierung und die Vereinigten Staaten sowie des Verlusts von Führungspersonal entstand bei der Abu Sayyaf in ihrer vierten Entwicklungsphase seit 2006 ein Führungsvakuum. Zudem führte ein Verfall der Organisationsstrukturen dazu, dass die Gruppe mittlerweile vor allem durch Entführungen zur Lösegelderpressung in Erscheinung tritt. Fellman kam deshalb vor einigen Jahren zu dem Schluss, dass die ASG kaum noch in der Lage sei, echten Terror auszuüben. Angesichts der nahezu zerschlagenen Struktur der Organisation kann man davon ausgehen, dass Abu Sayyaf eher ein Netzwerk als eine geschlossene Gruppe ist. Bis heute sind Entführungen, insbesondere von Ausländern, die hauptsächliche Tätigkeit der Abu Sayyaf. Kein größerer Akt politischer Gewalt und keine extremistische Aktionen mit möglichem islamistischem/separatistischem Motiv lässt sich für die ASG in den vergangenen Jahren seit dem Fähranschlag nachweisen.

Abu Sayyaf und andere Netzwerke: „Terrorisme Sans Frontières“?

International ist die Wahrnehmung der ASG eng mit einflussreichen Terrorgruppen anderswo verknüpft. Obwohl Motive und Charakter der ASG als Terrorgruppe (weniger als bloße Banditen) strittig sind, nimmt man an, dass sie mit Terrorgruppen außerhalb der Philippinen zusammenarbeiten. Vor Jahren hat die ASG öffentlich erklärt, sie unterstütze al-Qaida. Zwar haben Medien und Sachverständige über die Art der Beziehungen zwischen beiden Gruppen spekuliert, doch viele halten die ASG für Trittbrettfahrer, die vom Ruf einer mächtigeren Terrorgruppe profitieren wollen. Unbestritten haben aber viele Mitglieder der ASG in Afghanistan mit und unter Anleitung von al-Qaida trainiert.

Ein wiederkehrendes Muster der ASG ist offenbar, dass sie die Nähe zu mächtigeren Partnern sucht. Im Juli 2014 verkündete die Abu Sayyaf (ebenso wie die BIFF) durch Isnilon Hapilon, einen ihrer Führer, öffentlich ihre Unterstützung für den IS und dessen Führer Abu Bakr al-Baghdadi (vgl. zum IS auch den Beitrag von Gaier in dieser Ausgabe). Nach Meinung von Experten wie Joseph Franco von der ' ' S. Rajaratnam School of International Studies ' ' (RSIS) in Singapur haben die ASG-Aktivitäten nichts mit religiöser Ideologie oder einer Unterstützung des IS zu tun. Seine Kämpfer lockt Abu Sayyaf eher mit dem Versprechen eines Einkommens als mit religiösen Motiven. Die Inselprovinzen, auf die die ASG ihre Aktivitäten konzentriert, sind mit schweren Armutsproblemen konfrontiert. Die Annahme ist daher naheliegend, dass wirtschaftliche Gesichtspunkte für ASG-Aktivisten stärkere Triebkräfte sind als ideologische. Im Januar 2016 wurde im Internet ein weiteres Video von Isnilon Hapilon veröffentlicht. Wieder bekräftigte er eine Verbindung zwischen Abu Sayyaf und dem IS, was in den Medien zu Mutmaßungen darüber führte, ob der ISIS Mindanao zu einem Satelliten seines eigenen Terrornetzwerks mache.

Während die Verbindung zwischen ASG und IS/al-Qaida spekulativ bleibt, scheint ein wirklicher Verbündeter die Jemaah Islamiya (JI) zu sein, eine fundamentalistische Terrorgruppe in Indonesien. Obschon indonesisch betrachtet die JI die gesamte Region Südostasiens als ihr Operationsgebiet. 1993 in Malaysia von den muslimischen Geistlichen Abdullah Sungkar und Abu Bakar Ba’asyir gegründet, ist die JI eine salafistische Dschihadistengruppe, die von der selben Ideologie inspiriert wurde wie al-Qaida. Was das Ausmaß der Beziehungen und mögliche Verbindungen zu al-Qaida angeht, sind sich die Experten allerding uneins.

Die Verbindung zwischen Abu Sayyaf und JI ist sicherlich die am ehesten greifbare. Die Zusammenarbeit der JI mit Abu Sayyaf lässt sich in mindestens zwei Bereichen nachverfolgen: finanzielle Kooperation und Trainingsaktivitäten. Es heißt, Abu Sayyaf habe Unterstützung durch andere regionale Terrorgruppen erfahren, darunter Jemaah Islamiya. Es gibt auch Hinweise darauf, dass JI der Abu Sayyaf-Gruppe bei der Ausbildung ihrer Kämpfer geholfen hat. Da die Philippinen ein Archipelstaat sind, können solche Gruppierungen leicht die Grenzen zwischen Indonesien, Malaysia und den Philippinen überschreiten. Dennoch sind die Philippinen allgemein kein durchgängig sicherer Hafen für ausländische Terroristen. Laut US-Außenministerium sind nur wenige Jemaah Islamiya-Mitglieder noch auf den Philippinen, in kleinen, isoliert en Winkeln Mindanaos und auf der Sulu- und der Tawi-Tawi-Inselgruppe zu finden. 2015, beim Zusammenstoß von Mamasapano zwischen Regierungstruppen und BIFF-Kämpfern, zeigte sich tatsächlich, dass JI-Einheiten weiterhin auf den südlichen Philippinen präsent sind. Bei dem besagten Zusammenstoß wurde Zulkifli Abdul Hir (alias Marwan, ein mutmaßliches JI-Mitglied) in einer Antiterroraktion getötet.

Die Frage, ob der IS und andere transnationale Gruppen eine Bedrohung für Südostasien und die Philippinen darstellen, ist schwer zu beantworten. Nach Expertenmeinung ist die Bedrohung, die vom IS für die Philippinen ausgeht, derzeit recht gering. Sie könnte jedoch wachsen. Laut Ahmed S. Hashim vom RSIS besteht die hauptsächliche Bedrohung nicht auf den Philippinen selbst, sondern im Nahen Osten, wo 2,5 Millionen Filipinos als Gastarbeiter leben. Wenn Gruppen wie der IS die Philippinen treffen wollen, müssten sie hierzu nicht ins Land, sondern könnten diese Auslandsfilipinos ins Visier nehmen.

Ausblick: Endloser Terror auf Mindanao?

Eine Beurteilung der Motive und des Hintergrunds von Abu Sayyaf zeigt, dass das Auftreten dieser Gruppe kein isolierter Fall ist, sondern vielmehr eine Folge früherer Entwicklungen und Konflikte, vor allem in Verbindung mit separatistischen Bewegungen auf Mindanao. Experten und Medien sind sich offenbar nicht einig darüber, ob diese Gruppierungen als Terroristen oder Banditen zu bezeichnen sei, aber es ist festzuhalten, dass sich das Spektrum separatistischer Gruppen und gewalttätiger Akteure sowie ihrer Motive und damit ihre Einordnung stark gewandelt hat. Während sich MILF und MNLF offenbar einer echten Autonomie für das muslimische Mindanao verschrieben haben, zeigt sich bei Abu Sayyaf, ursprünglich eine MNLF-Splittergruppe, eine Neigung, eher wirtschaftliche Ziele zu verfolgen als religiösen Idealen anzuhängen.

Zur Zukunft von Abu Sayyaf hat Tim Fellman ein Szenario für das Jahr 2025 entworfen: Die Netzwerkstruktur der ASG macht sie anfällig für Instabilität, aber widerstandsfähig gegen eine völlige Ausmerzung. Was diese Einschätzung untermauern könnte, ist die Tatsache, dass die ASG keine vollständig in sich geschlossene Organisation ist. Einige ihrer Kämpfer werden auf Jobbasis im familiären Umfeld, in Klans und in der Nachbarschaft an ihren geografischen Schwerpunkten angeworben. Der Grad der Verbundenheit mit der Gruppe ist in solchen Fällen nur vage und kann variieren. Bei einer Einschätzung der Zukunft der Gruppe (und damit der Fellman’schen Vorhersage) müssen viele Variablen berücksichtigt werden. Der Fortschritt und die Akzeptanz des Friedensprozesses im muslimischen Mindanao, der zu einer Autonomen Region Bangsamoro führen soll, sind Faktoren bei der Frage nach Ausbreitung oder Niedergang von Gruppen wie Abu Sayyaf. Wenn für Muslime (und nichtmuslimische Einwohner) des überwiegend muslimischen Mindanao (einschließlich der Inselprovinzen) eine echte Autonomie und entsprechender wirtschaftlicher Fortschritt erreicht werden kann, bietet der Süden weniger Nährboden für unzufriedene Extremisten. Wenn es im Friedensprozess und dem Ringen um Autonomie zu größeren Rückschlägen kommt, könnte das Umfeld für Extremisten in Zukunft jedoch wieder günstiger werden.

Der Kern der ASG besteht heute aus weniger als 20 Personen. Unter ihnen folgen nur zwei oder drei Führungsfiguren irgendeiner religiösen Ideologie. Die gesamte Organisation einschließlich ihrer Führung ist weiterhin fragmentiert. Da die Gruppe seit Jahren keine politischen Terrorakte, sondern eher Entführungen durchgeführt hat, erscheint ihre Einordnung als islamistische Terrorgruppe fragwürdig. Das gilt erst recht, wenn man berücksichtigt, dass Abu Sayyaf im März 2016 auch nicht davor zurückschreckte, Muslime (zehn indonesische Fischer) zu entführen, um Lösegeld zu erpressen. Angesichts des unsicheren Fortgangs des Friedensprozesses auf Mindanao und der Folgen, die dies für die Akteure mit sich bringen könnte, kann sich dies in Zukunft aber auch wieder ändern.

Was die internationalen Verknüpfungen von Abu Sayyaf und die mögliche Bedrohung durch die kombinierten Kräfte des IS und ASG betrifft, so zeigt sich den Experten ebenfalls ein komplexes Bild. In der Vergangenheit sind sogar mögliche Verbindungen zwischen Abu Sayyaf und Saudi-Arabien erörtert worden. Während häufig darauf verwiesen wird, dass private Geldgeber Terrornetzwerke auf der ganzen Welt unterstützen (einschließlich IS und al-Qaida), führt eine Suche nach besonderen Verbindungen zwischen Saudi-Arabien und der ASG zu bestenfalls höchst spekulativen Ergebnissen. Abu Sayyaf hat aber über die Jahre hinweg wiederholt auf seine Anbindung an mächtigere Gruppierungen, nämlich al-Qaida und den IS, verwiesen. Wegen dieser Aussagen – die allerdings, wie meist angenommen wird, eher Marketingzwecken dienen – und ihrer neueren Aktivitäten als Banditen und Entführer hat ein philippinisches Gericht im September 2015 die Gruppe zu einer Terrororganisation erklärt. Der Grund hierfür ist weniger ein Wechsel des Charakters oder der Ziele der ASG-Aktivitäten, sondern vielmehr rechtlicher Natur. Diese erstmals angewandte Bezeichnung macht es den philippinischen Behörden leichter, Mitglieder und Unterstützer der Gruppe zu verfolgen.

Schlussendlich wäre es richtig zu sagen, dass der derzeitige Charakter von Abu Sayyaf die Gruppe eher als Banditen mit wirtschaftlichen Interessen ausweist denn als islamistische Terroristen. Trotz dieses Urteils müssen viele Variablen berücksichtigt werden, wenn man bewerten möchte, ob Abu Sayyaf vielleicht wieder auf den ursprünglichen Weg einer fundamentalistischen Separatistengruppe zurückkehrt. Unter diesen Variablen stechen zwei besonders hervor:

1. Der Fortschritt des Friedensprozesses auf Mindanao bleibt der wichtigste interne Faktor für die Gesamtentwicklung im muslimischen Süden. Wenn das Streben nach echter Autonomie (und in Verbindung damit wirtschaftliche Entwicklung) im muslimischen Mindanao eine Erfolgsgeschichte wird, dürfte es Abu Sayyaf schwerfallen, Mitglieder zu werben und Unterstützer zu finden.
2. Die wichtigste externe Variable ist möglicherweise das fortgesetzte Interesse ausländischer Gruppierungen wie der Jemaah Islamiya oder des IS, Stützpunkte auf den Philippinen zu errichten. Sollte die Entwicklung in der Region Radikale von außerhalb der Philippinen zu einer weiteren Zusammenarbeit mit der ASG treiben, sähen sich die Behörden Malaysias, Indonesiens und der Philippinen ernsten Problemen in Fragen von Frieden und Sicherheit gegenüber.

Benedikt Seemann ist Leiter des Auslandsbüros der Konrad-Adenauer-Stiftung auf den Philippinen.