Erfolgsgeschichten beginnen oft damit, dass der Protagonist eine schwere Kindheit und Jugend erlebt hat. Umso eindrucksvoller erscheinen angesichts solcher Widrigkeiten Aufstieg, Ansehen und Wirkmächtigkeit. Das Bundesverfassungsgericht, das in diesem Jahr seinen 70. Geburtstag feiert, böte zweifellos Stoff für eine Inszenierung nach diesem Muster. Das Karlsruher Gericht, heute eines der einflussreichsten weltweit, musste seine Autorität erst erringen. Die Machtkämpfe seiner Anfangsjahre waren zugleich hochpolitisch und persönlich, Männerfreundschaften sind damals zerbrochen. An ein Karlsruher Doku-Drama hat sich aber bislang – aus guten Gründen – niemand gewagt. Streng gepflegte Zurückhaltung gehört zur DNA des Bundesverfassungsgerichts – und ist zum Nimbus seiner Macht geworden.
„Verbannung“ nach Karlsruhe
Für den Westfalen Hermann Höpker-Aschoff, den ersten Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, kam die Entscheidung der Politik, das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe anzusiedeln, allerdings einer „Verbannung in die dörfliche Einsamkeit einer ehemaligen Residenzstadt“ gleich. Karlsruhe war bereits Sitz des Bundesgerichtshofs. Köln hatte sich, obwohl von Bundeskanzler Adenauer favorisiert, erfolglos um das höchste deutsche Zivilgericht beworben. Die Karlsruher hatten unter anderem damit geworben, weitere Bundesgerichte beherbergen zu können. Aus organisatorischen und finanziellen Erwägungen bekam nach dem Bundesgerichtshof schließlich auch das Bundesverfassungsgericht eine badische Adresse. Die räumliche Distanz zum Politikbetrieb galt bald als Pluspunkt. Nach der Wiedervereinigung sprachen sich die Richterinnen und Richter des Verfassungsgerichts mit großer Mehrheit für einen Verbleib in der Karlsruher „Residenz des Rechts“ und gegen einen Umzug in die neue Hauptstadt Berlin oder ins benachbarte Potsdam aus. Der Amtssitz im Karlsruher Schlossgarten, der lichte, schlichte Gebäudekomplex, von Architekt Paul Baumgarten als Ausdruck „sachlicher Würde“ konzipiert, ist mittlerweile Teil der verfassungsgerichtlichen Ikonographie. Der einstige „Verbannungsort“ Karlsruhe ist zum Synonym für das Phänomen Bundesverfassungsgericht geworden.
Kontinuum wachsender Probleme
Mit jedem runden Geburtstag, den das Bundesverfassungsgericht feiert, rückt die Anfangszeit mehr in den Schatten der Geschichte. Wenn im Folgenden noch einmal an die ersten Jahre erinnert wird, ist das keine verlegene Jubiläums-Pflichterfüllung. Ob und was sich aus der Geschichte lernen lässt, darüber mag man streiten. Aber viele Schattierungen, Details und auch Fragwürdigkeiten der Erfolgsgeschichte des Bundesverfassungsgerichts werden von der Wissenschaft erst allmählich ausgeleuchtet, zumal jüngere Entwicklungen zu neuen Bewertungen führen können. Umgekehrt zeigt sich im Rückblick auch viel Beständiges. Dazu gehört der Eindruck wachsender Herausforderungen. „Unser Land steht vor großen Problemen“, mahnte Bundespräsident Walter Scheel in seiner Ansprache zum 25. Geburtstag des Bundesverfassungsgerichts. Die Sicherung der Energieversorgung, die Finanzierung der Renten und des Gesundheitssystems, Umweltprobleme und damit einhergehende Zielkonflikte, die Notwendigkeit einer Humanisierung der Arbeitswelt und schließlich Risse in der Europäischen Gemeinschaft – die Herausforderungen, die der damalige Bundespräsident beim Festakt am 18. November 1976 ansprach, sind beklemmend aktuell. Gleiches lässt sich über die Botschaft sagen, mit der Scheel seine Ansprache schloss: Darauf, dass die Verfassung „höchstes Richtmaß allen politischen Handelns bleibt“, darauf vor allem komme es an.
Gericht mit politischer Prägung
Die Väter und Mütter des Grundgesetzes hatten es ebenso gesehen. Ein Gericht als „Hüter der Verfassung im wahrhaften Sinn“ (Carlo Schmid) wollten sie schaffen. Wie genau das geschehen sollte, darüber gingen die Meinungen allerdings auseinander. Zwei Modelle wurden im Parlamentarischen Rat, der mit der Ausarbeitung einer vorläufigen Verfassung beauftragt war, diskutiert. Die eine Seite wollte das Verfassungsgericht in die Justiz eingliedern. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle sollte an der Spitze des Instanzenzuges stattfinden. Nach Vorstellung der Gegenseite sollte den Gerichten des Bundes und der Länder ein institutionell selbstständiges Verfassungsgericht zur Seite gestellt werden. Für beide Modelle gab es Vorbilder aus dem Ausland. Wichtiger jedoch waren unterschiedliche Erfahrungen und Vorstellungen im Parlamentarischen Rat über die Rolle der Justiz und das Verhältnis von Recht und Politik. Als man sich schließlich für eine Trennung des Verfassungsgerichts von der übrigen Gerichtsbarkeit entschied, geschah das, um politische Konflikte aus dem normalen Instanzenzug herauszuhalten – ein lebensfremder Wunsch, wie die Erfahrung gezeigt hat. Dem Bundesverfassungsgericht jedenfalls wurde eine politische Prägung bereits in die Wiege gelegt. Auch deshalb, weil man nach dem Scheitern der Weimarer Republik und den Verheerungen des Nationalsozialismus die Herrschaft des Rechts durch ein kompetenzstarkes Verfassungsgericht sichern wollte.
International herausragende Kontrollmöglichkeiten
Das Bundesverfassungsgericht war nicht nur eine neuartige Institution innerhalb des deutschen Staatsgefüges. Auch im internationalen Vergleich verfügt es über außergewöhnliche Kontrollmöglichkeiten. Dass ein Verfassungsgericht über Streitigkeiten oberster politischer Organe entscheidet, ist durchaus keine Selbstverständlichkeit. In derartigen Verfahren hat das Bundesverfassungsgericht den Parteienstaat geprägt und die Parlamentsdemokratie gestärkt, indem es Auslandseinsätze der Bundeswehr sowie die Weiterentwicklung völkerrechtlicher Verträge an die Mitwirkung des Bundestags geknüpft und zudem dessen Stellung in Angelegenheiten der Europäischen Union (EU) gestärkt hat. Auch dass dem Bundesverfassungsgericht Bund-Länder-Streitigkeiten zugewiesen wurden, zeigt seine Nähe zur politischen Sphäre. In entsprechenden Verfahren hat das Karlsruher Gericht über die – verfassungswidrige – Gewährung von Finanzhilfen des Bundes direkt an eine Gemeinde, die Rechte der Länder in EU-Angelegenheiten sowie über Verfahren zur Rundfunkordnung entschieden. Die starke und damit zwangsläufig konfliktreiche Stellung des Gerichts als Kontrolleur der Politik spiegelt sich schließlich in besonderem Maße darin, dass ihm auch die Überprüfung von Parlamentsgesetzen anvertraut wurde. Im Wege der sogenannten abstrakten Normenkontrolle hat das Karlsruher Gericht unter anderem im Streit über den Länderfinanzausgleich sowie in ethisch heiklen Verfahren wie dem zur Kriegsdienstverweigerung, zum Schwangerschaftsabbruch und zur Abschussermächtigung im Falle terroristischer Bedrohungen entschieden.
Was aber wäre Karlsruhe ohne die Verfassungsbeschwerde? Die Bedeutung, die das Karlsruher Gericht nicht nur hierzulande, sondern auch im „globalen Siegeszug der Verfassungsgerichtsbarkeit“ (Rainer Wahl) gewonnen hat, wäre ohne die umfassende Durchdringung des Verfassungslebens der Bürgerinnen und Bürger, für die das Gericht vor allem in Verfassungsbeschwerdeverfahren gesorgt hat, kaum denkbar. Karlsruher Meilensteine des Grundrechtsschutzes sind auf diesem Wege gesetzt worden. Dazu zählen aus der Frühzeit zum Beispiel das Lüth-Urteil von 1958, in dem das Bundesverfassungsgericht entschied, dass die Grundrechte nicht nur im Verhältnis von Bürger und Staat wirken, sondern auf das Verhältnis zwischen den Bürgerinnen und Bürgern ausstrahlen. Auch das Stichentscheid-Urteil von 1959 zur rechtlichen Gleichordnung von Vater und Mutter in Erziehungs- und Sorgerechtsfragen geht auf eine Verfassungsbeschwerde zurück. Wegweisende Verfassungsbeschwerde-Entscheidungen aus der jüngeren Zeit betrafen zum Beispiel den Schutz vor staatlichen Überwachungsmaßnahmen. Auch der epochale Klimabeschluss ist hier zu nennen, in dem das Gericht die Politik verpflichtete, künftige Generationen vor Beeinträchtigungen ihrer Freiheitsrechte durch die Folgen des Klimawandels zu schützen.
Der Nachzügler unter Zeitdruck
Für die Herausbildung und Weiterentwicklung des „verfassungsgerichtszentrierten Rechtsstaates“ (Florian Meinel) waren also zwei Dinge wesentlich: Erstens, dass die Väter und Mütter ein kompetenzstarkes Bundesverfassungsgericht geschaffen hatten. Und zweitens, dass das Gericht seinen Autoritätsanspruch als oberster Hüter des Grundgesetzes gegenüber der Politik selbstbewusst definierte, sicherte und ausbaute. Allerdings konnte das Bundesverfassungsgericht damit erst zwei Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes beginnen. Denn bis Detailfragen zu den Zuständigkeiten und Verfahren im Bundesverfassungsgerichtsgesetz festgelegt waren, sollte es noch bis April 1951 dauern. Als das Gericht dann endlich am 7. September 1951 zusammentrat, warteten auf die 23 Richter und die einzige Richterin, Erna Schaeffler, schon rund 100 Verfahren. Besonders dringlich war eine Entscheidung im Streit über die Zukunft der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, die nach dem Zweiten Weltkrieg von den französischen und amerikanischen Besatzungsmächten konstruiert worden waren. Am 16. September sollte eine Volksabstimmung über die Gründung eines Südweststaates in der jungen Bundesrepublik stattfinden. Kaum drei Tage, nachdem den Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts die Ernennungsurkunden überreicht worden waren – die Zeremonie hatte wegen des verspäteten Eintreffens von Bundespräsident Heuss erst kurz vor Mitternacht stattfinden können – verkündete das Gericht noch in Bonn seine erste Entscheidung: Die Volksabstimmung über die Länderneugliederung durfte vorläufig nicht stattfinden. Mit dieser ersten einstweiligen Anordnung in einem politisch sensiblen Verfahren hatte das Gericht, obwohl institutionell gesehen ein Nachzügler, bereits symbolträchtig agiert, bevor Bundespräsident und Bundeskanzler offiziell Erwartungen, Ansprüche und Mahnungen an das Gericht richten konnten.
Machtvolle richterliche Kreativität
Der Festakt zur Eröffnung des Gerichts im Karlsruher Schauspielhaus fand erst am 28. September 1951 statt. Bundeskanzler Adenauer äußerte sich bemerkenswert knapp, seine Ansprache dauerte nicht einmal drei Minuten. Umso mehr Gewicht hatten seine Worte zur „überragenden Bedeutung“ des Gerichts, gekennzeichnet dadurch, „dass es als der oberste Hüter des Rechts im Staate in Erscheinung zu treten hat.“ Doch schon wenige Monate später sollte der Bundeskanzler mit Wucht erfahren, wie konfliktreich diese Zuweisung von Autorität für die Politik sein kann. Bundespräsident Heuss hatte in seiner Eröffnungsansprache von der Notwendigkeit einer „konkreten Phantasie“ des Bundesverfassungsgerichts gesprochen, damit dessen Rechtsprechung nicht lediglich restriktiv wirke. Juristen, so hatte Heuss wohlweislich hinzugefügt, könnten bei dem Wort „Phantasie“ erschrecken. Und in der Tat verursachte die Kreativität, mit der das Gericht die Politik der Macht zügelte, so manchen Schrecken. In der Eröffnungsansprache von Gerichtspräsident Höpker-Aschoff deutete allerdings noch wenig darauf hin, wie selbst- und machtbewusst das Gericht demnächst agieren würde. Demütig bekannte Höpker-Aschoff, er „erschrecke vor der Last der Verantwortung“, die dem Gericht auferlegt worden sei. Das Gericht dürfe nicht der Versuchung unterliegen, „selbst den Gesetzgeber spielen zu wollen“. Die Richter des Bundesverfassungsgerichts, so der Gerichtspräsident, seien „Knechte des Rechts“ – das klang nicht so, als werde sich das Gericht die Phantasie erlauben, von der Bundespräsident Heuss gesprochen hatte.
Der Streit über die deutsche Wiederbewaffnung
Aber der Schein trog. In der erbitterten politischen Auseinandersetzung über das Vorhaben deutscher militärischer Beteiligung an einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) wehrte sich das junge Karlsruher Gericht mit souveränem und kreativem Geschick dagegen, zum Spielball politischer Interessen zu werden. Sowohl die Regierung Adenauer als auch die oppositionellen Sozialdemokraten, die die Ratifizierung des EVG-Vertrages verhindern wollten, versuchten durch prozessuale Winkelzüge, eine für sie günstige Entscheidung des jeweiligen, ihnen vermeintlich politisch zugeneigten Gerichtssenats zu erwirken. In Karlsruhe ließ man sich jedoch nicht auseinandertreiben. Das Gutachten zur Verfassungsmäßigkeit des Ratifizierungsgesetzes zum EVG-Vertrag, welches Bundespräsident Heuss vom Plenum des Gerichts beantragt hatte, werde, ebenso wie alle künftigen Gutachten, für beide Senate des Gerichts bindend sein, verkündete Gerichtspräsident Höpker-Aschoff. Damit hatte sich das Gericht erfolgreich gegen eine politische Instrumentalisierung seiner Senate gewehrt. Bundeskanzler Adenauer, der ein Votum des Plenums gegen den EVG-Vertrag befürchtete, sah keine andere Möglichkeit, als Heuss um Rücknahme des Gutachtenantrags zu bitten. Es waren zwar noch Verfahren sowohl der Regierung als auch der Opposition zum EVG-Vertrag anhängig, eine inhaltliche Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht jedoch nie getroffen, da der EVG-Vertrag 1954 in der französischen Nationalversammlung scheiterte. Die Botschaft des Gerichts an die Politik und an die Öffentlichkeit war dennoch klar: Geschlossen und entschlossen werde Karlsruhe seine Unabhängigkeit ungeachtet politischer Turbulenzen verteidigen.
Befreiung aus organisatorischen und finanziellen Abhängigkeiten
Frühzeitig und weitsichtig hatte das Gericht erkannt, nur dann als oberster Verfassungshüter reüssieren zu können, wenn es ihm gelänge, sich als Verfassungsorgan zu etablieren. Diesen Anspruch formulierte das Gericht in der so genannten Status-Denkschrift. Was sehr technisch klingt, war ein tollkühnes Unterfangen. Im Juni 1952, also inmitten der äußerst angespannten Lage wegen der Gerichtsverfahren zum EVG-Vertrag, konfrontierte Gerichtspräsident Höpker-Aschoff die Regierung Adenauer mit einem weitreichenden Forderungskatalog, um sich aus organisatorischen und finanziellen Abhängigkeiten zu befreien, die aus Sicht des Gerichts rechtsstaatlich nicht hinnehmbar waren. Adenauer widersprach dem Ansinnen zunächst energisch. Das Gericht vertrete einen „völlig falschen Standpunkt“. In diesem Zusammenhang soll auch der berühmte Satz gefallen sein: „Dat ham wir uns so nich vorjestellt.“ Aber nicht zuletzt das Wüten von Justizminister Thomas Dehler (FDP) gegen das Gericht brachte die Regierung in die Defensive. Im Haushaltsgesetz 1953/54 erhielt das Bundesverfassungsgericht seinen ersten eigenen Etat. Karlsruhe hatte den Kampf um eine Anerkennung als Verfassungsorgan gewonnen.
Rangordnungskämpfe mit dem Europäischen Gerichtshof
Der Prozess der Selbstvergewisserung und Selbstbehauptung des Bundesverfassungsgerichts ist auch im 71. Jahr seines Bestehens nicht abgeschlossen. Die Justierungen im innerstaatlichen Machtgefüge werden mittlerweile durch die „Rangordnungskämpfe“ (Matthias Jestaedt) mit dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) überlagert und mitgeprägt. Der Konflikt gipfelte darin, dass die EU-Kommission im Sommer 2021 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einleitete, da sich Karlsruhe im Streit über Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank gegen den EuGH gestellt hatte. Besondere politische Brisanz bekommt das Konkurrenzverhältnis im europäischen Gerichtsverbund durch die rechtsstaatlich fragile und prekäre Lage in manchen EU-Mitgliedstaaten. In der emotional aufgeladenen Debatte darüber, wie das Bundesverfassungsgericht in dieser schwierigen Phase agieren und politisch behandelt werden sollte, mag es hilfreich sein, noch einmal auf die Anfänge zurückzublicken. Mit Entschlossenheit und einer Portion Chuzpe haben die ersten 24 Mitglieder des Verfassungsgerichts die eigene Unabhängigkeit unter schwierigsten Bedingungen gesichert. In den Strudel politischer Machtkämpfe haben sie sich nicht hineinziehen zu lassen. Auf dieser Basis hat sich das Gericht in den vergangenen 70 Jahren Autorität und Anerkennung als oberster Hüter der Verfassung erarbeitet. Richterliche Geschlossenheit und kreative Konfliktbereitschaft sind nicht die schlechtesten Voraussetzungen, um die eigene erfolgreiche Geschichte fortzuschreiben.
Literatur- und Quellenangaben:
- Grimm, Dieter: Die Karriere eines Boykottaufrufs. Wie ein Drehbuchautor Rechtsgeschichte machte. Zum 50. Geburtstag des Bundesverfassungsgerichts. In: DIE ZEIT 40/2001.
- Lembcke, Oliver: Das Bundesverfassungsgericht und die Regierung Adenauer – vom Streit um den Status zur Anerkennung der Autorität. In: Robert Chr. van Ooyen, Martin H. W. Möllers (Hrsg.), Das Bundesverfassungsgericht im politischen System. Wiesbaden 2015, S. 231 – 243.
- Meinel, Florian (Hrsg.): Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bonner Republik, Aspekte einer Geschichte des Bundesverfassungsgerichts. Tübingen 2019.
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- Wahl, Rainer: Das Bundesverfassungsgericht im europäischen und internationalen Umfeld. In: Aus Politik und Zeitgeschichte (B 37-38/2001), 26. 5. 2001. https://www.bpb.de/apuz/26041/das-bundesverfassungs-gericht-im-europaeischen-und-internationalen-umfeld (Letzter Abruf am 11. 8. 2021).
- Wesel, Uwe: Der Gang nach Karlsruhe. Das Bundesverfassungsgericht in der Geschichte der Bundesrepublik. München 2004.
- Jestaedt, Matthias, Lepsius, Oliver, Möllers, Christoph, Schönberger, Christoph: Das entgrenzte Gericht. Eine kritische Bilanz nach sechzig Jahren Bundesverfassungsgericht. Berlin 2011.
- Kirchhof, Ferdinand: Das Bundesverfassungsgericht. Der erste Amtssitz im Prinz-Max-Palais. https://www.kas.de/documents/252038/253252/Kirchhof.pdf/3955c6bb-2e15-959c-919d-81705abf2c0d (Letzter Abruf: 11. 8. 2021).
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Digitale Quellen:
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- Das Bundesverfassungsgericht, Wichtige Verfahrensarten. https://www.bundesverfassungsgericht.de/DE/Verfahren/Wichtige-Verfahrensarten/wichtige-verfahrensarten_node.html (Letzter Abruf: 11. 8. 2021).
- Wilmes, Annette: „Seine Entscheidungen ist unanfechtbar“ – 60 Jahre Bundesverfassungsgericht, Deutschlandradio Kultur – Zeitreisen – 28. 09. 2011. https://www.deutschlandfunkkultur.de/seine-entscheidung-ist-unanfechtbar.984.de.html?dram:article_id=153590 (Letzter Abruf am 11. 8. 2021).
