Internationale und deutsch-deutsche Voraussetzungen
Die entscheidende Voraussetzung für den Vertrag war der allmähliche Wandel der Weltpolitik zur Entspannung seit der Kuba-Krise 1962. Danach wollten die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion einer Atomkriegsgefahr vorbeugen und Krisenherde in Mitteleuropa entschärfen. Die Bundesregierung sah durch diese der allgemeinen Friedenswahrung dienende Politik ihre Deutschlandpolitik gefährdet, da Entspannung für sie nur im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung denkbar war. Angesichts einer möglichen Verständigung der Supermächte über ihren Kopf hinweg bestand die Gefahr, dass ihre Interessen missachtet wurden. Bonn fühlte sich zwar zur Anpassung an die Entspannungspolitik gezwungen, konnte aber die Einheit als Ziel nicht aufgeben. Die DDR, durch die demokratische Bundesrepublik permanent herausgefordert, suchte ihr Heil in einem strikten Abgrenzungskurs. Der war indes gefährdet, wenn die Sowjetunion, von der sie existenziell abhing, die Konfrontation nicht nur mit den USA, sondern auch mit der Bundesrepublik aufgab.
In der Bundesrepublik waren unter anderen der Regierende Bürgermeister von Berlin, Willy Brandt, und sein Pressechef Egon Bahr zur Anpassung an den Entspannungskurs Washingtons bereit, wollten diesen aber aktiv mitgestalten. Im Einklang mit der von Präsident John F. Kennedy verkündeten „Strategie des Friedens“ sprach sich Bahr am 15. Juni 1963 gegenüber der DDR für einen „Wandel durch Annäherung“ aus: Den Status quo anzuerkennen, um so ein Klima zu schaffen, in dem dieser schrittweise in Richtung Wiedervereinigung geändert werden konnte – das war die hinter dieser Formel stehende Philosophie, die damals noch auf massiven Widerstand stieß. In der DDR standen auf der einen Seite jene, die in Bahrs Vorstoß die Chance erblickten, innerhalb der SPD Anhänger für ihren Kurs der DDR-Anerkennung zu gewinnen; der spätere Außenminister Otto Winzer hingegen soll die Formel Bahrs als „Aggression auf Filzlatschen“ bezeichnet haben, womit er die sich daraus ergebende Gefahr für die DDR treffend verdeutlichte.
Erste Anzeichen dieser Gefahr wurden nach 1966 bei der Großen Koalition erkennbar. Brandt wurde Außenminister, und Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU) bekannte sich zu einer Entkrampfung des deutsch-deutschen Verhältnisses. SPD und CDU einigten sich darauf, an der Nichtanerkennung der DDR zwar festzuhalten, unterhalb der staatlichen Ebene aber die Kontakte möglichst zu intensivieren. Die westdeutschen Vorstöße in diese Richtung wurden von Ost-Berlin jedoch mit dem Hinweis abgeblockt, zunächst müsse die DDR völkerrechtlich anerkannt werden. Nur durch eine Festschreibung der Teilung glaubte Walter Ulbricht, der Staatsratsvorsitzende der DDR, der „Aggression auf Filzlatschen“ begegnen zu können.
Gemeinsame und unterschiedliche Positionen von CDU und SPD
Gemeinsames Ziel der Großen Koalition war eine europäische Friedensordnung unter Einbeziehung der DDR. Darauf arbeitete vor allem Bahr hin, der im Konsens mit seinem Vorgänger im Planungsstab des Auswärtigen Amts, Günter Diehl, 1967 dem DDR-Regime „eine gewisse Geschäftsmäßigkeit“ zubilligen wollte. Und nach der Niederschlagung des Prager Frühlings 1968 stand für ihn und die Koalition fest, dass von nun an nur die Sowjetunion Adressat von Entspannungsinitiativen sein sollte. SPD und CDU unterschieden sich aber in der Beurteilung der Frage, wie weit man dieser entgegenkommen sollte. Bahr wollte, ganz im Sinne von „Wandel durch Annäherung“, einige Elemente des Status quo akzeptieren, um diesen langfristig überwinden zu können: „Dazu könnte die Erklärung genügen, die DDR sei ein Staat.“ Diesen Schritt konnte und wollte Kiesinger jedoch nicht mitgehen: Hier war die Bruchlinie in der Großen Koalition.
Gleichzeitig wandelte sich die sowjetische Europa- und Deutschlandpolitik. Die Warschauer-Pakt-Staaten sprachen sich im März 1969 dafür aus, eine europäische Sicherheitskonferenz einzuberufen, ohne die Anerkennung des Status quo als Vorbedingung zu fordern. Denn die Sowjetunion sah sich zunehmend durch China unter Druck gesetzt, das militärische Zwischenfälle mit sowjetischen Grenztruppen am Ussuri provoziert hatte. Jetzt lebten auch die westdeutsch-sowjetischen Kontakte wieder auf. Nachdem die Bundesregierung im Juli 1969 erneut Gespräche über einen Gewaltverzicht angeboten hatte, erklärte sich die sowjetische Führung am 12. September – noch vor der Bundestagswahl – bereit, darüber zu verhandeln, und ließ sich von Ost-Berliner Bedenken nicht davon abbringen. Bahr setzte darauf, auch bei einer Fortsetzung der Großen Koalition seine Vorstellungen umzusetzen: Infolge einer Einigung mit der Sowjetunion wollte er mit der DDR zu einem Rahmenvertrag gelangen, der einerseits dieser „die volle Völkerrechtsfähigkeit“ brachte, andererseits aber ein Sonderverhältnis mit der Bundesrepublik begründete. Bonn passte sich damit zwar der Entspannungspolitik an, entwickelte aber ein eigenes ostpolitisches Konzept.
Die Neue Ostpolitik im internationalen Kontext
Anders als erwartet, konnte nach der Bundestagswahl vom 28. September 1969 eine sozialliberale Koalition unter Brandt als Bundeskanzler gebildet werden. In der Ostpolitik musste er nun keine Rücksicht mehr auf CDU und CSU nehmen. In seiner Regierungserklärung am 28. Oktober bot Brandt Ost-Berlin Verhandlungen an, „die zu vertraglich vereinbarter Zusammenarbeit führen sollen“. Eine völkerrechtliche Anerkennung schloss er aus, gestand aber erstmals zu, dass „zwei Staaten in Deutschland“ existieren. Ulbricht wollte die sich durch die Neue Ostpolitik bietenden Chancen nutzen: zur Durchsetzung der völkerrechtlichen Anerkennung der DDR, zum Eindringen in die Bundesrepublik und zum Profit in wirtschaftlicher und technischer Hinsicht. Erich Honecker und das Ministerium für Staatssicherheit (MfS) waren skeptischer und warnten vor einer Destabilisierung der DDR. Ulbricht reagierte zunächst mit einem relativ offenen Vertragsentwurf an die Bonner Adresse, wurde aber von Moskau ausgebremst, das sich in den eigenen Verhandlungen mit Bonn nicht stören lassen wollte.
Anders als die DDR wurde die Bundesrepublik von ihrer Blockführungsmacht nicht behindert. Washington hatte zwar Bedenken wegen eines möglichen Kontrollverlusts über die Bonner ostpolitischen Vorstöße, verhielt sich aber abwartend bis zustimmend. Das war auf das gestiegene Gewicht der Bundesrepublik in der Weltpolitik zurückzuführen, das diese zu einem Dialog auf Augenhöhe mit der gegnerischen Supermacht befähigte. Bahr persönlich führte die deutsch-sowjetischen Gespräche ab Ende Januar 1970 mit Außenminister Andrei Gromyko.
Die sowjetische Führung maß diesen Gesprächen höchste Priorität zu, verhinderte eine parallele deutsch-deutsche Verständigung und ging auch über die Interessen der DDR hinweg. Das wird, erstens, an dem Spitzentreffen zwischen Brandt und Willi Stoph, dem Vorsitzenden des Ministerrates der DDR, deutlich. Die Inszenierung dieser Begegnung in Erfurt am 19. März 1970, bei der es zu Begeisterungsstürmen für Brandt gekommen war, schlug zwar fehl; eine deutsch-deutsche Annäherung blieb hier aber genauso aus wie beim zweiten Treffen in Kassel am 19. Mai. Da nun eine zwischen Ost-Berlin und Moskau verabredete „Denkpause“ eintrat, wurde der deutsch-deutsche Dialog, kaum begonnen, wieder beendet. Zweitens stärkte Leonid Breschnew dem Entspannungsgegner Erich Honecker in dessen Machtkampf mit Ulbricht den Rücken und schärfte ihm gleichzeitig ein, dass es „zu keinem Prozeß der Annäherung zwischen der DDR + BRD kommen“ dürfe. Drittens berücksichtigte Moskau im westdeutsch-sowjetischen Vertrag vom 7. August – einem Gewaltverzichtsvertrag auf der Basis des Status quo – die ostdeutschen Wünsche nur teilweise, da dieser keine endgültige Grenzanerkennung brachte. Bahr hingegen setzte sich weitgehend durch: Friedliche Grenzänderungen und die Wiedervereinigung wurden durch den Vertrag nicht ausgeschlossen, die Bundesregierung sicherte sich ein inoffizielles Mitspracherecht bei den Berlin-Verhandlungen, und Moskau gestand Bonn zu, weitere Verträge, vor allem mit Polen, der ČSSR und der DDR abzuschließen.
Gegensätzliche Interessen der Regierungen in Berlin und Bonn
Zwischen den Verträgen der Bundesrepublik mit Moskau und Warschau und dem Beginn der Gespräche über den Grundlagenvertrag sind drei miteinander verzahnte Komplexe zu betrachten: erstens die Berlin-Verhandlungen und die deutsch-deutschen Transit- und Verkehrsverhandlungen, zweitens der Machtkampf zwischen Ulbricht und Honecker und drittens die Auseinandersetzung über die Ostverträge in der Bundesrepublik.
Bei den seit März 1970 laufenden Berlin-Verhandlungen verfolgten die beiden deutschen Regierungen gegensätzliche Interessen: Bonn wollte die Bindungen West-Berlins an den Bund und die Bundespräsenz in der geteilten Stadt sichern, Ost-Berlin hingegen die „Drei-Staaten-Theorie“ durchsetzen. Die Verhandlungen waren allein Sache der vier Alliierten; Bonn konnte sich aber indirekt daran beteiligen, da es ein Junktim zwischen einer Ratifizierung der Ostverträge und einer befriedigenden Berlin-Regelung aufgestellt hatte. Bahr behielt zudem über den sowjetischen und den amerikanischen Botschafter in Bonn erheblichen Einfluss auf die Gespräche.
Die Drei-Staaten-Theorie ist ein durch Nikita Chruschtschow im Zuge des Berlin-Ultimatums im November 1958 geprägter Begriff. Sie besagte, dass die Bundesrepublik, die DDR und West-Berlin drei separate staatliche Einheiten bildeten.
Parallel zu diesem Prozess endete der Machtkampf in Ost-Berlin aufgrund sowjetischer Einflussnahme am 27. April 1971 mit dem Rücktritt Ulbrichts. In Honecker verfügte Breschnew nun über einen dankbaren, auf seine Linie verpflichteten Gefolgsmann an der SED-Spitze.
Da die Alliierten die Aushandlung der Einzelheiten über den Transitverkehr zwischen Berlin und der Bundesrepublik den beiden deutschen Staaten überließen, kamen auch die deutsch-deutschen Gespräche wieder in Gang. Auf westdeutscher Seite verhandelte der gewandte, auf die deutschlandpolitische Perspektive fokussierte Bahr, und auf der Gegenseite der DDR-Funktionär Michael Kohl, ängstlich darauf bedacht, keine DDR-Positionen preiszugeben. Die Gespräche kamen erst nach Unterzeichnung des Berlin-Abkommens am 3. September 1971 in Gang. Eine Einigung konnte erreicht werden, die das Reisen von und nach Berlin vereinfachte: Sowjetischer Druck und eine Transitpauschale von ca. 235 Mio. DM jährlich brachten die DDR schließlich dazu, den Vertrag am 17. Dezember 1971 zu unterzeichnen. Bei der Paraphierung vereinbarten beide Seiten, im Anschluss über einen Verkehrsvertrag zu verhandeln.
Während der Verhandlungen, die im Januar 1972 aufgenommenen worden waren, debattierte der Bundestag auch über die Ratifizierung der Ostverträge. Die innenpolitische Auseinandersetzung kulminierte in dem Versuch der Unionsparteien, Brandt durch ein konstruktives Misstrauensvotum zu stürzen. Bei den Verkehrsverhandlungen geriet dies der Bundesrepublik zum Vorteil: Denn Ost-Berlin hatte ein elementares Interesse am Fortbestand der sozialliberalen Koalition und wurde darin von Moskau bestärkt. Die DDR kam daher der Bundesrepublik sehr weit entgegen. Bahr nutzte das für den Vorschlag, „auch über das Grundverhältnis der beiden Staaten zu verhandeln und dies vertraglich zu regeln“. Beide Unterhändler konnten am 26. April, einen Tag vor dem Misstrauensvotum, die Verhandlungen für beendet erklären.
Das Misstrauensvotum scheiterte an drei Abweichlern aus der Union, von denen zwei durch Zahlungen des MfS dazu bewogen worden waren. Nun konnten auch die Ostverträge in einem komplizierten parlamentarischen Prozess ratifiziert werden; die Opposition ließ die Verträge mehrheitlich durch Enthaltung am 17. Mai 1972 passieren. Damit war der Weg frei für die Unterzeichnung des Verkehrsvertrages am 26. Mai – dem ersten deutsch-deutschen Staatsvertrag, der das Reisen zwischen beiden Staaten erheblich erleichterte. Am 15. Juni vereinbarten Bahr und Kohl die Aufnahme von Verhandlungen über den Grundlagenvertrag.
Der Grundlagenvertrag: Verhandlungen, Ergebnis, Bewertung
Die Bundesrepublik strebte mit dem Vertrag einen Modus Vivendi zum Zweck menschlicher Erleichterungen an, ohne das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes preiszugeben. Der DDR ging es langfristig um die völkerrechtliche Anerkennung durch die Bundesrepublik, kurzfristig um die Mitgliedschaft in der UNO und finanzielle Gegenleistungen. In der Bundesrepublik führte Brandt, der seine Machtposition sichern wollte, die Auflösung des Bundestages herbei; für den 19. November standen Neuwahlen an. In der DDR saß Honecker zwar fest im Sattel, hatte aber wenig außenpolitischen Spielraum. Denn Breschnew drängte auf den Machterhalte Brandts; dessen innenpolitische Schwäche konnte Bahr daher wieder – wie 1971 – in Verhandlungsmacht umwandeln.
Beide Seiten wollten einen Rahmenvertag zur Regelung der Grundsätze der Beziehungen und eine Festlegung der Gebiete, auf denen konkrete Vereinbarungen abzuschließen waren. Kontrovers waren vor allem drei Punkte: das westdeutsche Festhalten an einer einheitlichen deutschen Nation; der von Bonn angestrebte Hinweis auf einen noch ausstehenden Friedensvertrag bzw. die Betonung der Vier-Mächte-Rechte, was die Offenheit der deutschen Frage implizierte; das ostdeutsche Bestehen auf einer eigenen Staatsbürgerschaft gegenüber der von Bonn vertretenen einheitlichen deutschen Staatsbürgerschaft.
Daher kamen die Verhandlungen lange nicht vom Fleck. Erst die Einschaltung Honeckers, der sich kompromissbereit zeigte und weitere Reiseerleichterungen zusagte, eine Reise Bahrs nach Moskau, die wohl einen ostdeutschen Sinneswandel in der Nennung der „nationalen Frage“ herbeiführte, und eine Erhöhung des zinslosen Überziehungskredits im innerdeutschen Handel, genannt „Swing“, auf eine Mrd. DM ermöglichten eine Einigung weitgehend im Sinne Bahrs. Der Begriff „völkerrechtliche Beziehungen“ wurde vermieden; in der Präambel lautete die Formulierung: „unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen […] zur nationalen Frage“; auf die Vier-Mächte-Rechte wurde in einem dem Vertrag beigefügten Briefwechsel verwiesen; und in der Staatsbürgerschaftsfrage wurden die beiden unterschiedlichen Auffassungen festgeschrieben. Die DDR, die schon gern während der Verhandlungen UN-Mitglied geworden wäre, musste sich vorerst mit dem UNESCO-Beitritt begnügen; erst nach Paraphierung des Vertrags machte die Bundesrepublik den Weg in die Vereinten Nationen frei. Gleichzeitig beendete sie die diplomatische Blockade der DDR, die nun endlich weltweit diplomatisch anerkannt wurde.
Die Paraphierung des Grundlagenvertrages am 7. November 1972 bescherte der sozialliberalen Koalition zwölf Tage später einen triumphalen Wahlsieg. Unterzeichnet wurde der Vertrag am 21. Dezember 1972 in Ost-Berlin durch die Unterhändler Bahr und Kohl. Nach der Bedeutung des Vertrages gefragt, antwortete Bahr: „Bisher hatten wir keine Beziehungen, jetzt werden wir schlechte haben, und das ist ein Fortschritt.“ Geschaffen war die Grundlage für einen prekären Modus Vivendi – prekär deshalb, weil beide Seiten den Status quo in entgegengesetzte Richtungen überwinden wollten: die Bundesrepublik hin zur Wiedervereinigung, und die DDR über die staatliche zur völkerrechtlichen Anerkennung durch Bonn. Mit diesem Zustand konnte die Bundesrepublik eher leben als die DDR, die sich im Zuge der Verhandlungen wiederholt aufgrund sowjetischen Drucks und westlichen Verlockungen auf eine ihr zu weitgehende Öffnung eingelassen hatte. Nach Unterzeichnung des Vertrags versuchte sie daher, durch verstärkte Abgrenzung dessen Folgen zu begrenzen. Jedoch ging auch die Bundesrepublik ein Risiko ein: Denn wie lange würde sie den Spagat zwischen faktischer Anerkennung der DDR und gleichzeitigem Festhalten an der Wiedervereinigung aushalten? Der Grundlagenvertrag stellte zwar einen Meilenstein in den deutsch-deutschen Beziehungen dar; ob die folgende Entwicklung jedoch eher das Zusammenwachsen oder die endgültige Trennung der beiden Staaten befördern würde, war 1972 vollkommen offen.
Hermann Wentker ist Professor für Neuere und Neueste Geschichte an der Universität Potsdam und Leiter der Abteilung Berlin des Instituts für Zeitgeschichte.
